La contrainte comme méthode d’adhésion à l’e-administration

La contrainte est une méthode envisagée pour aider au developpement de l’e-administration. Cependant on peut se demander si la contrainte, deja retenue comme mode d’adhésion des administrés à l’e-administration, est souhaitable.

La contrainte peut-elle être retenue comme méthode d’adhésion des administrés à l’e-administration ?

développement d’Internet ces dernières années avec les nouvelles possibilités techniques qui l’accompagnent (paiement sécurisé en ligne , procédures d’identification et d’authentification ) a permis l’apparition de l’e-administration c’est à dire la projection de l’administration traditionnelle dans le monde numérique. Elle regroupe l’ensemble des technologies et des usages liés à la possibilité de s’informer et de réaliser des démarches administratives via Internet. L’ambition des gouvernements qui se sont succédé depuis quelques années est de faire de l’administration électronique un élément quotidien de la vie des français. Le but est de faciliter la vie des usagers et réduire les coûts de l’administration. L’ADAE (Agence pour le Développement de l’Administration Electronique) a été créée en 2003 dans le cadre du projet ADELE. Sa mission principale est de favoriser le développement de l’usage par les administrations publiques de systèmes d’information afin de faciliter l’accès au public. Aujourd’hui l’ADAE est remplacée par la Direction Générale de la Modernisation de l’Etat (DGME). Le projet ADELE (ADministration ELEctronique) a pour mission d’inciter toutes les communes à la mise en place de l’e-administration. Ses objectifs sont de simplifier la vie de l’usager dans sa relation avec l’administration, d’améliorer l’efficience du service public et de valoriser l’agent public dans sa mission. La maison d’ADELE a été mise en place pour faciliter les démarches administratives en ligne (www.didacticiel.modernisation.gouv.fr). En septembre 2007, avec soixante dix pour cent de ses services publics accessibles en ligne, la France se place en septième position du palmarès européen en matière d’e-administration derrière la Slovénie, le Royaume-Uni, la Suède, le Portugal, Malte et l’Autriche. Mais se retrouve en 2007 à la 23eme place en matière de Technologies de l’Information et de la Communication (TIC) selon le Forum Economique Mondial . Cette honorable position n’est cependant pas satisfaisante pour la 6e puissance économique mondiale. Une façon de redresser cette situation serait d’utiliser l’e-administration comme levier pour favoriser le développement de ce secteur des NTIC. En effet développer l’e-administration permettrais de faire évoluer les habitudes et les pratiques des français face aux nouvelles technologies. Ce développement de l’e-administration qui suppose l’adhésion de tous les administrés , ne se fera pas tout seul. Pour ce faire ,plusieurs méthodes sont envisagées, notamment celle qui préconise la contrainte , c’est-à-dire développer l’usage de l’e-administration par des mesures obligatoires pour les administrés. Cependant on peut se demander si la contrainte, retenue comme mode d’adhésion des administrés à l’e-administration, est souhaitable. En effet, si cette méthode est déjà présente (I), on peut se demander si elle est vraiment appropriée (II) .

 

I. La contrainte retenue comme méthode d’adhésion des administrés à l’e-administration

La contrainte, comme méthode d’adhésion des administrés à l’e-administration, n’est retenue en France que dans un cas très précis (A), alors qu’elle est généralisée dans certains pays de l’Union Européenne (B).

A. Une solution peu retenue dans l’e-administration française

La contrainte, méthode habituelle de l’administration, est une exception dans l’e-administration française (1), qui lui préfère des méthodes plus douces (2). (1) la contrainte, méthode habituelle de l’administration, est d’exception dans l’e-administration française En France, l’administration dispose de la puissance publique car elle est régie par l’Etat. L’Etat et les autres personnes morales de droit public ont pour but la réalisation d’un optimum social, pour cela ils disposent de moyens d’action privilégiés. Elle peut donc, du fait de cette puissance publique dont elle est titulaire, contraindre les administrés à effectuer quelque chose, par exemple contraindre les administrés récalcitrants à lui obéir en imposant une exécution forcée, dans les limites d’un Etat de droit qui reconnaît et protège la liberté personnelle. La contrainte est un moyen d’action essentiel et traditionnel de l’administration, c’est d’ailleurs une de ses prérogatives les plus caractéristiques : le pouvoir de contraindre (en droit et par la force) est un critère de définition de l’administration, une manifestation de la souveraineté de l’Etat. Les mesures prises par l’administration peuvent avoir une valeur contraignante pour les administrés Cette méthode « musclée » est plus rarement utilisée aujourd’hui qu’avant ,l’administration préférant des méthodes moins attentatoire pour les libertés . Mais elle pourra toujours y recourir en appelant les détenteurs de la force publique (force de police, huissiers).Ainsi la menace d’une exécution forcée n’est jamais absente des rapports administrés et administration et l’usager est toujours dans un rapport inégalitaire avec l’administration. On voit donc que la contrainte au sens strict n’intervient qu’en dernier recours, comme mode ultime de règlement . Cette méthode se retrouve également dans la nouvelle e-administration. En effet l’e-administration, définie comme la projection numérique en ligne et la dématérialisation de l’administration traditionnelle, n’a pas dématérialisée son pouvoir de contraindre ! Et on retrouve donc la contrainte dans notre droit positif : depuis le 10 septembre 2007 les PME dont le chiffre d’affaires de l’exercice précédent est compris entre 760 000 ET 1,5 millions d’euros, sont obligées de déclarer et de régler leur TVA en ligne. Il n’y a plus de possibilités de le faire par écrit papier . Depuis 2006 déjà si le chiffre d’affaires d’une PME était supérieur à 1,5 millions d’euros, elle était dans l’obligation de faire sa déclaration de TVA en ligne via « télé TVA ». De la même façon, les acheteurs publics sont tenus d’accepter les réponses aux appels d’offre sous forme dématérialisée depuis le premier janvier 2005, un arrêté du 12 mars 2007 autorise à titre expérimental des acheteurs publics à exiger une réponse dématérialisé à leur appels d’offre, par anticipation sur la date butoir prévue du premier janvier 2010. En ne retrouvant la contrainte que dans le secteur particulier des grosses PME et des marchés publics, on se rend compte que cette méthode est bien isolée. L’éventail des moyens déployés dans la promotion de l’e-administration montre plutôt une préférence pour des méthodes alternatives à cette contrainte.

(2)Le principe dans l’e-administration : des méthodes alternatives à la contrainte. Pour faire adhérer les administrés à l’e-administration, les pouvoirs publics (Les ministères et les collectivités territoriales) ont pour l’instant eu recours principalement à d’autres méthodes, moins vives, moins attentatoires pour les libertés personnelles On peut tout d’abord distinguer de nombreuses mesures incitatives : sans aucune obligation, l’administré est encouragé à se tourner vers les services de l’e-administration. On le récompensera par un régime plus favorable s’il passe par le media internet (ex, un délai plus long pour le paiement de l’impôt sur le revenu et une remise de 20 euros) Cette incitation peut être déclinée de façon négative, c’est-à-dire que l’administré, toujours sans y être obligé, se verra défavorisé, pénalisé s’il n’utilise pas un service en ligne. (Ex : s’il n’utilise pas le DMP, une partie de ses frais médicaux ne seront plus remboursés) Il existe aussi des incitations à utiliser l’e-administration mais qui viennent du media lui-même et de sa technique : par exemple il n’y a pas de file d’attente sur Internet, ni d’horaires d’ouverture, Internet peut être plus facile d’accès pour les personnes handicapés… L’usager est donc tout naturellement tenté d’utiliser l’administration électronique. Il bénéficie ainsi d’un fonctionnement de l’administration « à la carte »

On peut rencontrer une méthode d’adhésion par exclusivité du service proposé. Dans ce cas, l’administré qui veut bénéficier d’un certain service, ne peux s’adresser qu’à une e-administration : un exemple typique est celui des procédures d’inscriptions à l’université : pour beaucoup d’entre elle, ce n’est possible que sur internet. Ce service public n’est pas obligatoire pour le citoyen, cependant s’il veut en profiter ce sera exclusivement par une telle procédure. (C’est la même chose pour l’accès au DMP, l’accès au bulletin mensuel des arrêts de la chambre criminelle de la Cour de Cassation) Les façons de développer l’e-administration sont aussi nombreuses qu’il y a de pays, chaque pays ayant sa propre histoire administrative qui pèse dans les choix de méthodes. Ainsi certains pays de l’Union Européenne contraignent leurs administrés à utiliser l’e-administration dans un plus grand nombre de procédures.

 

B. La solution adoptée dans d’autres pays de l’UE.

Le Danemark, tout d’abord, est un des premiers pays à avoir rendu ses services publics disponibles en ligne. Depuis février 2006, toute facture émise entre une entreprise et l’Etat doit obligatoirement se faire sous forme dématérialisée. Cela engendre des économies pour l’Etat ainsi que pour l’administration. En effet ce système d’e-facturation a déjà permis d’économiser de 120 à 150 millions d’euros par an au secteur public et 50 millions d’euros aux entreprises. De plus, toute transaction entre les danois et leur administration doit se faire sous forme électronique. Un numéro de compte bancaire est alors toujours demandé avant chaque transaction à l’exception de tout autre moyen de paiement. Ce projet a été primé en 2005 par la commission européenne comme le meilleur projet européen d’administration en ligne. Le risque est tout de même de marginaliser toute une branche de la population qui ne se sent pas à l’aise avec l’électronique, mais pour le gouvernement danois la contrainte est nécessaire. Il faut remarquer ici que la contrainte est généralisée : elle s’étend à tous car tout le monde est potentiellement concerné : chaque Danois aura un jour à traiter financièrement avec l’Etat. On peut donc dire qu’au Danemark l’administration a choisi de contraindre tous les administrés à utiliser internet, qu’ils le veuillent ou non.

L’Estonie est aujourd’hui l’un des pays les plus avancés en matière d’e-administration. Elle a d’ailleurs lancé très tôt un programme appelé « administration sans papier ». L’administration estonienne contraint par des mesures éparses ses administrés à se tourner vers l’e-administration. En effet, par exemple, le Journal Officiel a été mis en ligne il y a un an et il n’existe plus sur support papier. Tout citoyen estonien qui voudrait le consulter devra passer par Internet. De plus, en 2002, le gouvernement estonien a créé la carte d’identité électronique. Elle est obligatoire pour tous et payante (environ 10 euros). Elle permet de signer électroniquement, de faire des démarches publiques ou privées en ligne, comme voter, envoyer des documents officiels à une administration, signer des contrats ou effectuer des opérations bancaires… Elle peut aussi servir de carte de transport ou pour la Sécurité Sociale par exemple. Il y aurait environ 1 millions d’estoniens sur 1,4 millions qui la posséderais . Il existe d’autres mesures en Estonie mais qui ne sont pas obligatoires pour les estoniens : ils peuvent par exemple payer leur parking par SMS, l’e-vote est également présent en Estonie depuis 2005.

La contrainte est donc plus ou moins utilisée par ces différentes e-administrations mais face à la variété des méthodes disponibles, il faut se demander si la contrainte est la plus appropriée.

 

II. Mais la contrainte est-elle alors une méthode appropriée comme mode d’adhésion des administrés à l’e-administration ?

L’efficacité de la contrainte comme mode d’adhésion des administrés à l’e-administration reste relative (A), et sa légitimité discutable (B)

A. Une efficacité relative

La contrainte est certes une methode efficace (1), cependant elle n’est pas forcement neccessaire. (2)

1) Le gouvernement danois, par la bouche de Claus Juhl , affirme qu’il faut rendre obligatoire les démarches en ligne , afin d’obtenir une vraie transformation de la société , et pas seulement avoir 5 ou 10 % d’utilisateurs des « e-services » (“Vous devez rendre ce type de démarches obligatoires si vous voulez dépasser les 5% ou 10% d’utilisateurs et c’est comme cela que vous obtenez une vraie transformation de la société”, Claus Juhl.)
Cet argument est le plus important pour justifier l’idée de contrainte : on n’obtient un résultat concret, visible, fort que par une méthode elle-même forte : l’efficacité est plus grande, plus rapide par rapport à d’autre moyens. Un mouvement d’ampleur doit être initié par une mesure « choc », une impulsion volontariste, c’est ce que serait une obligation généralisée d’utiliser les services de l’e-administration.
Ces règles s’imposeraient aux usagers comme n’importe quelle loi. Les administrés seraient obligés de les respecter, ainsi la contrainte serait donc une méthode efficace.
En effet, l’un des buts essentiels fixé par le gouvernement est la modernisation de l’administration, ainsi que le développement de l’usage d’Internet et la récolte des fruits de productivité qui en résultent.
Enfin les résultats de cette méthode, au Danemark, comme en Estonie sont positifs, les administrés ont bien adhéré, contraints, et les économies d’argent ont été réalisées.
Au Danemark, pour un pays de 5 millions d’habitants, il y aurait pour l’Etat 120/150 millions d’euros économisés par an grâce à l’obligation de payer en ligne et 50 millions pour les entreprises.
(2) Cependant d’autres mesures s’avèrent tout autant efficaces, sans utiliser pour autant la contrainte.
En France, nous venons de le voire, il existe beaucoup de mesures incitatives à utiliser l’e-administration et peu de mesures contraignantes.
Les nouvelles technologies en général simplifient la vie des administrés. Internet permet de faciliter l’accès à l’administration, en effet il n’y a pas d’horaires, pas de file d’attente, pas d’escalier à monter pour les personnes âgées ou handicapées par exemple.
Ainsi, l’administré, grâce à ces différents avantages qu’offre Internet, se tourne tout naturellement vers l’e-administration de son propre chef, le plus souvent pour une meilleure qualité de service. Il y a ce qu’on appelle une « attractivité naturelle » de l’e-administration.
Or les résultats sont déjà plus qu’honorables :
Par exemple, en matière de déclaration d’impôt ,en 2007 , 7,5 millions de contribuables ont déclaré leurs revenus en ligne, soit 31% de plus qu’en 2006.
En 2007 et selon une étude de Capgemini et TNS Sofres menée en juillet de la même année, la moitié des francais et 75% des internautes ont utilisé des services publics en ligne.
Les demandes d’extraits d’acte de naissance, ont également été un succès avec plus de 7 000 requêtes par jour en 2007, ce qui permet à l’administration d’étendre ce service à tous les autres actes d’Etat civils en cette fin d’année.
Enfin il y a le changement d’adresse en ligne, service qui permet à l’internaute d’informer en quelques clics une douzaine de services publics de son déménagement. Le site, depuis son ouverture en mai 2005, a reçu 1,25 million de dossiers, selon les données du ministère. Et près de 30 % des foyers qui déménagent l’utilisent désormais.
D’ailleurs 75% des internautes considèrent l’e-administration comme un moyen facile à utiliser pour accéder aux services publics. De plus pour aider les français dans leurs démarches les sites d’e-administration se multiplient, comme par exemple : la maison d’ADELE, www.administration24h24.gouv.fr (lancé en janvier 2007) qui regroupe l’ensemble des démarches administratives en ligne pouvant être effectuées par les internautes français.
Tout cela incite fortement les français à se tourner vers l’e-administration sans pour autant les y contraindre. L’incitation « positive » permet aux usagers de se saisir des bons services et de rejeter les mauvais.
Ainsi on peut se rendre compte que les citoyens se tournent souvent automatiquement, d’eux mêmes vers l’e-administration sans pour autant que l’administration les y contraigne, et d’après les statistiques la tendance est de plus en plus à la hausse. Donc la contrainte ne serait pas forcément nécessaire comme méthode d’adhésion des administrés à l’e-administration, d’autant plus qu’il n’est pas le moyen le plus aimé des administrés, ce qui pose le problème de la légitimité de cette méthode .

B. Une légitimité discutable

La légitimité du développement de l’e-administration repose sur plusieurs grands principes du droit administratif : les principes d’égalité, d’accessibilité, de continuité et d’adaptabilité des services public.(1) Cependant la généralisation de la contrainte dans l’e-administration poserait un problème de compatibilité avec ces mêmes principes initiateurs.(2)
1 ) Le principe d’égalité, qui a valeur constitutionnelle en France, signifie que tous les citoyens se trouvant dans une même situation doivent être égaux devant les services publics.
Le principe de continuité, dont le conseil constitutionnel a affirmé la valeur constitutionnelle en 1979, signifie que dans la mesure du possible, tout service public doit fonctionner de manière continue.
Le principe d’adaptabilité signifie que les services publics doivent s’adapter aux nouvelles technologies de façon permanente, c’est une obligation.
L’accessibilité est une des déclinaisons du principe d’égalité : il assure une réalisation effective de l’égalité en permettant une accessibilité des services publics à tous, quelque soit le lieu ou la personne concerné.

2) La généralisation de la contrainte rendrait les services de l’e-administration contraires à certains de ces principes :
Au regard du principe d’égalité : La contrainte serait notamment contraire au principe d’égalité affirmé par la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 car tous les administrés ne sont pas égaux devant les nouvelles technologies, certains n’ont pas les moyens d’avoir un ordinateur ou un accès à Internet comme par exemple les personnes démunies; d’autres pour des problèmes d’accessibilité ne peuvent pas utiliser Internet comme les personnes âgées, c’est ce qu’on appelle la fracture numérique. Ces dernières sont souvent récalcitrantes à l’usage des nouvelles technologies, elles préfèrent souvent le contact humain, plus rassurant.
La contrainte créerait donc une rupture d’égalité entre les administrés qui peuvent avoir un accès à Internet et ceux qui ne le peuvent pas, ce qui est contraire au principe d’égalité des citoyens devant les services publics, ce principe ayant valeur constitutionnelle.

Le principe d’accessibilité : Le forum des droits sur internet l’affirme clairement : « Les téléservices proposés n’existent que pour simplifier et harmoniser les démarches des usagers. Il est toujours possible de s’en tenir aux procédures classiques en s’adressant à l’administration au guichet ou par courrier. Pour le gouvernement, il s’agit avant tout d’offrir à l’usager le choix du mode de contact avec lequel il se sent le plus à l’aise. » L’e-administration permet aux citoyens un mode de contact alternatif avec l’administration, elle permet de multiplier les possibilités d’accès, ce qui va dans le sens du principe d’accessibilité. Cependant généraliser la contrainte se heurte à ce même principe puisque internet, de fait, n’est pas accessible à tous. Il convient donc de garder l’option papier pour rester conforme au principe d’accessibilité.
Le principe d’adaptabilité : Si l’administration est dans l’obligation d’adapter ses services publics aux nouvelles technologies de façon permanente, est-ce que ce principe dit qu’elle doit contraindre ses administrés à utiliser l’e-administration ? Ce faisant c’est l’administration qui adapte les administrés à son évolution alors que le principe suppose le contraire : l’administration suit l’évolution de son temps. Et si le temps n’est pas encore tout à fait exclusivement numérique, alors il faut attendre.

Les libertés personnelles : Enfin la contrainte irait à l’encontre de certaines libertés personnelles exprimées notamment dans la Constitution française comme par exemple les libertés individuelles.
De même, et pour ces mêmes raisons, l’accès « forcé » à Internet peut se révéler dangereux pour les personnes qui ne savent pas bien s’en servir ou qui n’ont pas l’habitude de s’en servir. Une erreur dans le remplissage d’un formulaire par exemple pour faire une télé-déclaration d’impôts peut entrainer une sanction notamment pécuniaire pour l’administré, ce qui peut être dangereux s’il s’agit justement d’une personne pauvre. Il apparaît donc illégitime de contraindre certaines personnes notamment les personnes qui n’ont pas beaucoup de revenus à utiliser l’e-administration. On ne peut les obliger à acheter un ordinateur, et si elles n’en achètent pas et ne peuvent donc faire leurs procédures obligatoires via internet, elles seront sanctionnées, ceci n’est pas concevable.
La France n’étant pas le royaume d’Ubu, on imagine mal l’administration contraindre quelqu’un qui n’a pas d’ordinateur à faire une télé-déclaration, le forcer à en acheter un, ou forcer une petite grand-mère à aller vers les points d’accès gratuits , en l’obligeant à s’instruire pour comprendre comment ca marche .
Il est toutefois des domaines où la contrainte est plus légitime : les grandes entreprises, par exemple, notamment les PME ont les moyens de s’adapter aux nouvelles technologies par l’achat de nouveaux ordinateurs et le raccordement à Internet. Il y a pour elle une présomption forte de connectivité ,d’inclusion numérique.
On voit donc que même si son attractivité naturelle et les mesures incitatives tendent à développer sans contrainte l’usage de l’e-administration, une administration obligatoire exclusivement accessible par internet serait contraire aux principes du droit administratif .Et sauf un abandon de ces principes , il convient d’attendre que « l’e-inclusion » soit totale et parfaite avant de généraliser de telles mesure de contrainte.
Et pour l’instant et en définitive, il vaut mieux de petites incitations que de grandes contraintes.

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