La dématérialisation des procédures devant la juridiction administrative

Posée par la loi des 16 et 24 août 1790, la séparation des autorités administratives et judiciaires fait partie de l’une des particularités de la justice française.

Notre justice administrative comprend des tribunaux administratifs au sens large du terme, avec une juridiction suprême, le Conseil d’État, qui obéissent à un droit et des procédures propres, autonomes…

Avec plus de 300000 affaires en attente en France pour l’année 2002, pour toute les juridictions administratives confondues, cette justice administrative connaît un engorgement de ses tribunaux se répercutant directement sur la durée de se contentieux ( Idem pour la justice judiciaire, avec une cassation en moyenne de 6 ans..)

Cependant, pour pallier cette croissance du nombre de litige en stock, il y a eu de nombreuses réformes tant dans la structure de la justice administrative (création des TA, CAA..) que dans les pouvoirs du juge (juge unique, un code, notamment face à l’urgence…)

Or, d’autres moyens sont explorés dans un souci d’une meilleure qualité de justice, au regard du délai raisonnable et l’effectivité du recours.

Comme pour les précédents exposés, les juridictions administratives, se posent la question de l’avantage des téléprocédures et de la dématérialisation possible, ceci dans le contexte de l’administration électronique.

Est-ce que l’on tend aussi vers une dématérialisation de la procédure devant la juridiction administrative ?

Cette question n’est pas sans difficulté puisqu’il s’agit la du domaine de la justice administrative, l’objet n’étant pas le même (REP, RPJ..)

En définissant les termes du sujet, nous le délimitons :

juridiction administrative : juridictions administratives générale : Tribunaux Administratif (36), Cours d’Appel Administratif (bientôt 8) et le Conseil d’État. Nous excluons les juridictions administratives spéciales (juridictions ordinales, universitaires..)

procédure : la procédure administrative contentieuse en matière de recours (requêtes) et instance (instruction)

dématérialisation : transmission et stockage des informations sans support papier possible avec la technologie informatique et le développement d’Internet

M. Thierry SOMMA, 1er conseiller de la Cour de Versailles a effectué un rapport pour le CE intitulé : « Mettre en oeuvre les téléprocédures dans la juridiction administrative «

Comme il le souligne : « la juridiction française qui est sans nulle doute l’une des institutions dont le fonctionnement repose le plus sur des échange papier, est, de ce fait un candidat idéal pour la dématérialisation «. Cette juridiction ne connaît pas encore la dématérialisation mais peut en tirer un bénéfice sérieux

Aujourd’hui, si la juridiction administrative n’est qu’au stade d’expérimentation la de dématérialisation, les retombées positives sont envisagées ainsi que les difficultés à rencontrer (notamment en matière de sécurité, confiance et aspect probatoire des éléments dématérialisés..)

Nous verrons donc dans un premier temps la procédure face à la dématérialisation (I) puis l’impact envisagé des téléprocédures dans la juridiction administrative (II).

I- Les procédures face à la dématérialisation possible

J’aborderai dans un premier temps les différentes phases de la procédure classique d’un contentieux administratif (A) puis les différentes expérimentations et expériences d’autre juridictions (B) pour enfin traiter des possibilités de dématérialisation envisagées pour cette juridiction(C).

A – La procédure classique du contentieux administratif

Le juge administratif se réfère a certaine règle générales de procédure (jurisprudence CE 1987 Bokwa Kibolo) applicable a toutes les juridiction ( jurisprudence CE 1973 Delle Arbousset)

Ces règles sont issues des lois et règlement ou mêmes tirées par le juge de la procédure civile ( par exemple la tierce opposition…), bien que celle ci soit plus accusatoire qu‘inquisitoriale et ne soit pas transposable globalement (jurisprudence CE 1925 Desremeaux)

La plupart des règles de la procédure a suivre devant les juridictions administratives relèvent du règlement, mais certaine on une valeur plus grande, législative ou supra-législative.

Procédons à un bref rappel sur la procédure administrative contentieuse pour une requête, qui ne se veut pas exhaustif, mais qui pointe certain de ces éléments à garder en tête pour une dématérialisation.

1 – L’enregistrement de la requête

C’est par l’enregistrement de la requête que la procédure commence (la requête introductive d’instance..). La procédure administrative a de nombreux caractères généraux :

– Elle est écrite c’est-à-dire que le juge ne doit tenir compte que des éléments écrits qui figurent notamment dans les mémoires. Les plaidoiries ne doivent développer que le contenu des mémoires.

– Elle est contradictoire (article L 5 du Code de Justice administrative). En effet, les parties échangent leurs arguments et ont connaissance des documents produits par la partie adverse dans les délais qui sont suffisants pour produire leur réponse.

– Elle est gratuite sauf acquittement d’un droit de timbre, dont les bénéficiaires de l’aide juridictionnelle sont exonérés.

Attention : décret du 26/12/2003: Exonération du droit de timbre !!

– Elle est secrète : l’instruction et le délibéré sont secrets (article L 8). Les documents ne sont pas à la disposition du public. En revanche, les audiences sont publiques (article L 6) et les jugements motivés (article L 9). (jurisprudence CEDH 2001 Kress..)

– Elle est inquisitoire : La procédure est dirigé par le juge, il intervient directement dans la procédure afin d’obtenir les explications qu’il estime nécessaire à la solution du litige.

– Sauf exceptions, la procédure est non suspensive (article L 4) : les actes administratifs ou les jugements attaqués continuent de produire leurs effets, d’être exécutoires.

a ) Nature de la requête

Dépôt et réception de la requête

Une requête peut être déposée:

– au greffe du tribunal administratif

– à la préfecture, à la sous-préfecture ou à la mairie en matière électorale

Le requérant peut choisir de déposer sa requête parmi les trois modes de dépôt suivants :

– il peut la déposer sur place : si le dépôt intervient pendant les heures d’ouverture du greffe, un timbre à date (un cachet daté) de la juridiction est apposé sur la requête, si le dépôt intervient en dehors des heures d’ouverture, la requête peut être déposée dans la boîte à lettres de la juridiction.

Dans de nombreuses juridictions, cette boîte à lettres est munie d’un horodateur qui permet de déterminer le jour et l’heure de dépôt du pli.

A ce stade, le requérant ne peut pas demander que soit porté à sa connaissance un numéro d’enregistrement, la requête n’ayant pas encore été saisie sur le logiciel de traitement SKIPPER.

– il peut également choisir le dépôt par courrier. L’envoi d’une lettre recommandée avec accusé de réception n’est pas obligatoire, mais il est conseillé.

– il peut enfin la déposer par télécopieur ou télégramme ( jurisprudence CE 13 mars 1996, M. Diraisonsur la télécopie)Le timbre à date de la juridiction est alors apposé sur le document dès son arrivée. Le requérant est cependant invité à adresser, dans les plus brefs délais, l’original de sa requête dûment signée

Enregistrement de la requête
Les informations saisies sur le logiciel (SKIPPER) vont déterminer toutes les mesures d’instruction ordinaires (comme par exemple la notification de la requête au défendeur) qui seront mises en oeuvre ultérieurement et aussi parce que le greffe doit attirer l’attention du magistrat rapporteur de l’affaire sur les situations appelant un traitement spécifique (comme l’incompétence de la juridiction, la nécessité de demander la régularisation d’une requête…)

A ce stade, des questions se posent sur caractère d’urgence de la requête, de la nature de contentieux, de la nomenclature à laquelle la requête se rattache, des éventuels liens avec d’autres requêtes et enfin si elle relève du juge unique.

b) La recevabilité de la requête

Afin d’examiner la recevabilité de la requête, il convient de répondre à diverses questions qui sont communes à toutes les requêtes : le tribunal est-il compétent ? La requête est-elle recevable ? Faut-il le ministère d’un avocat ?

Compétence du tribunal administratif (A déterminer selon les différents contentieux)

Les règles de recevabilité communes à toutes les requêtes

Pour être recevable une requête doit répondre à diverses règles dont des règles qui sont communes à toutes les requêtes et d’autres qui sont propres à certains types de contentieux.

Toutes les requêtes doivent obligatoirement «contenir l’exposé des faits et moyens, les conclusions, ses demandes (jurisprudence CE section 1973 Héritiers Manivel), nom et demeure des parties « (repris dans l’article R 411-1 du Code de justice administrative).

Elles doivent obligatoirement être signées par le requérant, son avocat ou son mandataire (jurisprudence CE, 1987 Abbate) et s’il s’agit d’une personne morale, par la personne qui la représente. La signature apposée sur la lettre accompagnant le dépôt de la requête peut suffire.

Auparavant, un timbre fiscal de 15 € (article 411-2 du Code de justice administrative) devait obligatoirement être apposé sur la requête ou la lettre l’accompagnant sauf pour le contentieux de reconduite à la frontière et lorsque le requérant bénéficie de l’aide juridictionnelle.

A défaut de timbre, l’irrecevabilité n’est toutefois opposable par la juridiction qu’après échec d’une mise en demeure du requérant. Le décret du 26/12/2003 abroge ce droit de timbre.

Des copies de la requête doivent obligatoirement être adressées au greffe en nombre égal à celui des parties en cause augmenté de deux (article R 411-3 du Code de justice administrative).

Les mêmes règles s’appliquent en principe aux pièces jointes, « sauf lorsque leur nombre, leur volume ou leurs caractéristiques y font obstacle«. Quel que soit le cas de figure, le requérant doit produire un inventaire détaillé de ces pièces. (articles R 412-2 et R 611-5 du CJA).

2 – Le traitement de la requête

Le traitement de la requête comprend l’instruction a) proprement dite et aussi la phase juridictionnelle b).

a) L’instruction

Lors de l’instruction, on détermine le défendeur, mais il y a surtout la communication des différents documents (requêtes, pièces jointes, mémoires..) entre les différents acteur qui est respecte le principe du contradictoire:

La communication de la requête et des pièces jointes

Selon l’article R 611-1 du CJA, les requêtes doivent être communiquées sauf en cas d’absence de communication.

La communication concerne la requête, les pièces jointes à la requête et le mémoire complémentaire ou ampliatif annoncé dans la requête.

La aussi, si le nombre, les caractéristiques ou le volume font obstacle à la fourniture des copies, seul l’inventaire détaillé des pièces jointes fournies par le requérant accompagne la notification de la requête ; les parties destinataires sont alors informées qu’elles peuvent en prendre connaissance au greffe.

Tous ces documents sont communiqués au défendeur, c’est-à-dire l’auteur de la décision attaquée (même tacite) en matière de recours pour excès de pouvoir, à la personne publique mise en cause dans le contentieux de la responsabilité ou de l’indemnisation, les personnes publiques, les personnes et entreprises privées en matière de contentieux des marchés, à la personne dont l’élection est contestée en matière de contentieux électoral…

Ils sont également communiqués au bénéficiaire de la décision attaquée (comme par exemple le bénéficiaire d’un permis de construire…) et à d’autres parties qui peuvent avoir intérêt dans la résolution du litige (c’est le cas par exemple des CPAM et autres caisses d’assurances sociales en matière de responsabilité hospitalière).

Un délai de production du mémoire en défense est fixé. Ce délai est fixé en fonction de l’urgence à statuer mais il peut être prévu par des textes comme dans le contentieux électoral ou fiscal.

Un plan d’instruction assorti d’un calendrier peut éventuellement être fixé par le magistrat instructeur (article R 611-10 du Code de justice administrative).

La communication des mémoires et pièces diverses

La communication des mémoires et pièces de la procédure est nécessaire pour respecter le caractère contradictoire de la procédure administrative : chaque partie doit pouvoir discuter les faits et les moyens de droit allégués par l’autre.

Cette communication représente l’une des activités les plus importantes des greffes.

Les communications sont adressées directement aux parties lorsqu’elles ne sont pas représentées, dans l’hypothèse contraire, elles sont adressées à leur mandataire.

Le principe est que la communication des pièces se fait dans les mêmes conditions que les requêtes et mémoires. Mais, des pièces peuvent parfois, en raison de leur nombre, de leur volume ou de leur caractéristique, être difficile à communiquer.

Dans ce cas, seul l’inventaire détaillé de ces pièces est communiqué aux parties les informant qu’elles peuvent en prendre connaissance au greffe. Le président peut autoriser le déplacement des pièces.

En règle générale, les différents délais relatifs à la production des mémoires et pièces sont fixés par le rapporteur chargé de l’instruction du dossier. Le délai de réponse imparti doit être suffisant pour permettre le respect du caractère contradictoire de la procédure.

La clôture s effectue par le président du tribunal ou de la formation du jugement qui met fin a la phase d’instruction.

b) La phase juridictionnelle

Pour ce qui est de la dématérialisation lors la phase juridictionnelle, la question ne se pose pas. Rappelons que la phase juridictionnelle comprend divers élément notamment :

– La mise au rôle et l’audience

– Le délibéré

– Le jugement

– La notification du jugement

– Les suites du jugement

L’utilisation de logiciel dans les juridictions pour le suivi des requêtes : SKIPPER.

Cependant, le support papier reste l’élément principal de la constitution des requêtes.

B – Expérimentations et expériences d’autres juridictions

Je vais vous présenter des expérimentations et expériences donnant une idée de se qui est possible actuellement en matière de dématérialisation : avec des exemple d’expériences étrangères (1) et déjà des expérimentations dans le domaine judiciaire français (2).

1 – Expériences de juridictions étrangères innovantes

Nous allons voir trois exemples étrangers pris pour leur géographie et leur degré de dématérialisation dans leur procédure : l’Autriche a), Les Etats-Unis b) et le Singapour c).

a ) En Autriche

Des 1990, l’Autriche a mis en oeuvre un projet ambitieux d’échanges électroniques, présenté dans les instances internationales sous le nom de Electronic Legal Commmunication (ELC), traduction de l’Allemand Elektronischer Rechtsverkehr.

La justice autrichienne étant organisée sous une forme centralisée, l’automatisation des flux a été réalisée en une seule application. Un système unique sert donc pour une quarantaine de procédures différentes (criminel, civil, famille,…) et pour toutes les catégories de juridictions.

L’application ELC, qui est par définition un système sans papier, fonctionne dans les deux sens des avocats vers les tribunaux et vice-versa, et remplace la communication papier avec une valeur juridique équivalente.

En 2001, 1,7 million de document étaient adressés au cours à travers ELC (80% des actions civiles) et 2,7 millions étaient émis par les cours. Les économies de frais postaux étaient estimées à 1 million d’euros.

ELC, qui est ici représenté comme une grande réussite, offre selon le ministère de la justice autrichien, de nombreux avantages : une accélération de la procédure, une amélioration de la disponibilité du service, maintenant accessible 24 heures sur 24, une meilleure qualités de l’information saisie. Les coûts personnel ont été réduits, non seulement parce que de nombreuses données ne sont plus introduites qu’une seule fois, mais aussi parce que ces données peuvent être réutilisées. Les documents sont transmis de manière sure et rapide et chaque document peut être suivi à la trace.

b) Aux Etats-Unis

Les projets « Case Management/ Electronic Case File « (CM/ECF)et « Public Access to Court Electronic Records « (PACER) sont regardés comme de grand succès.

Conçue des 1996 par l’Administrative Office to the US Court(AO), sous forme d’un prototype, afin de répondre au volume exceptionnel des actes de poursuite lié à un litige en matière d amiante, l’application de gestion de dossiers et de dépôt électronique CM/ECF a connu un développement remarquable. Elle est actuellement utilisée dans 61 Bankruptcy Courts, 26 District Courts ainsi que dans les Court of International Trade et Court of Federal Claims.

En octobre 2003, on estime qu’environs 50000 avocats et usagers ont utilisé le système pour déposer des documents en ligne et que plus de 10 millions de dossiers électroniquesont été constitués… Le processus d’implémentation de l’application au sein du tribunal prend environs 10 mois.

CM/ECF :gestion de dossier et dépôt électronique

PACER : système d’accès par Internet

Pour pouvoir adresser des documents par Internet, il est nécessaire de disposer d’un couple identifiant/mot de passe (login/password) que les tribunaux fournissent aux avocats ou parfois aux plaignant eux mêmes. Il devient alors possible aux personnes disposant de ces clés, d envoyer des fichiers pari Internet 24 heures sur 24, sans coût supplémentaire.

Concrètement :

– l’avocat rédige le document à envoyer sous son logiciel de traitement de texte puis le convertit au format PDF.

– Il accède ensuite au site du tribunal, a travers une liaison sécurisée (SSL).

– Après avoir introduit son nom et son mot de passe, il indique le numéro de dossier puis envoie le document.

– Un accusé de réception (Notice of electronic filing) est immédiatement retourné par courriel.

– Les autres partie seront averties du dépôt par un courriel il comportant un lien hypertexte vers le nouveau document.

– Les parties, les magistrats et le personnel du tribunal peuvent accéder simultanément aux dossiers.

https://ecf.akb.uscourts.gov

Le système de dépôt électronique le plus utilisé au monde repose sur des choix technique standard, simple et coûteux : pas d’enveloppe XLM ni d’infrastructure à clé publique. Le mode de déploiement est doublement progressif : les tribunaux sont équipés les uns après les autres et les fonctionnalités sont offertes par étapes.

c) A Singapour

Les Subordonnate Courts de Singapour ont mis en oeuvre différents projets liés aux technologies de l’information, allant jusqu’à proposer un système de vidéo-conférence basé sur le Web, JusticeOnline, qui permet aux avocats de participer aux audiences depuis leur bureau. Leur application de dépôt électronique utilisable dans le cadre des affaires civiles, Electronic Filing System(EFS), est également très innovante en raison à la fois des modalités de mise en oeuvre et de son contenu.

La réalisation et le fonctionnement du système EFS ont été entièrement confiés à un partenaire-privé, la société CrimsonLogic. Celle-ci prend en charge la fourniture d’un bouquet de services, comportant :

– la réception du document électronique de l’avocat et sa retransmission vers le tribunal,

– la signification, le cas échéant, du document déposé aux parties,

– le service de consultation du dossier judiciaire

– ainsi que la commercialisation des informations juridiques stockées.

Une des autres particularités de l’EFS est son caractère obligatoire. Si les avocats ne disposent pas de l’équipement nécessaire pour effectuer une transmission électronique de leurs documents, ils peuvent faire appel, moyennant une contribution, à des bureaux de services.

Le financement du système EFS vient en majorité d’investissement privés + milieu judiciaire

Même si le caractère obligatoire du système de dépôt mis en place à Singapour paraît difficilement transposable en France, cette expérience est intéressante en ce qu’elle permet d’observer le système le plus abouti techniquement : il est totalement dématérialisé de bout en bout et utilise des certificats électroniques

Voici maintenant des exemples expérimentation en France, notamment dans le domaine judiciaire :

2 – Expérimentations du domaine judiciaire français

Les premières expériences d’échanges de données informatisées dans le domaine judiciaire remontent au milieu des années 80. Mais elles se sont heurtées a de nombreuses difficultés et n’ont pas eu, en général, rencontré le succès espéré.

Le rapport de décembre 1999 par le comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services public en dresse un bilan plutôt mitigé.

De nouvelles applications pilotes ont vu le jour très récemment, dans le cadre nouveau, reposant sur une approche conventionnelle.

Trois exemples pour les juridictions judiciaires : avec la Cour de cassation a), la cour d’appel de Versailles b) et le tribunal de commerce de Paris c).

a) La communication entre la Cour de cassation et les avocats aux Conseils

La Cour de Cassation a mis en place une expérimentation au moyen d’une convention de communication tripartite, signée par le premier président de la Cour de Cassation, le président de l’ordre des avocats aux Conseils et la direction des services judiciaires. Cette convention, qui définit les droits et obligations de la Cour de cassation et des cabinets d’avocats, pose le principe de communication dans les deux sens:

– les avocats ont accès à diverses informations relatives aux pourvois et sont informés des événements concernant les affaires dans lesquelles ils sont constitués;

– dans l’autre sens, ils peuvent transmettre les déclarations de pourvoi saisies au travers d’un module réalisé par la Cour de cassation, ainsi les mémoires en défense ou en demande, ou format PDF.

La phase pilote, qui a concerné 3 cabinets d’avocats, puis 6 s’est achevée au cours de l’été 2003 et l’expérimentation va être étendue. Dans l’attente d’une modification des textes, les envois électroniques sont confirmés par des envois papier : pour éviter tout décalage, c’est le fichier PDF qui est imprimé, signé à la main, puis adressé par courrier.

b) Échange entre la Cour d’Appel de Versailles et les avoués

Les téléprocédures mise place, par une convention du 6/12/00, entre la Cour d’Appel de Versailles et les études d’avoués du ressort permet à ceux ci de transmettre au greffe des messages structurés (déclaration d’appel ou constitution) ou non structurés, sous forme de d’un fichier RTF, comportant les écritures. Les documents envoyés par cette voie faisant toujours l’objet d’un dépôt papier classique, aucune économie n’est réalisée. Ce qui explique en grande partie l’absence d’enthousiasme soulevé chez avoués par ce télé service ..

c) Les téléprocédures du Greffe du Tribunal de Commerce de Paris

Une grande partie des 191 greffes des Tribunaux de commerce utilisent déjà les signatures électroniques.

Cependant, deux voies différentes ont été suivies :

– certains greffes, regroupés sous l’égide Certigreffe, ne souhaitant pas assurer faire fonction d‘autorité de certification, ont confié ce rôle à Certeurop;

– d’un autre coté, une quinzaine de greffe guidé par le Tribunal de commerce de Paris, ont choisi d’être, dans le cadre de l’association Digigreffe, autorité de certification.
Un rapprochement est en cours entre Certigreffe et Digigreffe.

Ce survol rapide de ces télé procédures déjà opérationnelles permet de réfléchir à la transposition de ces expériences au sein de la justice administrative (fonctionnement actuel, modalité de circulation et de stockage de l’information).

C – Ouverture des juridictions administratives aux nouvelles technologies

L’ouverture des juridiction administratives aux nouvelles technologies a commencé il y a une dizaine d’années mais connaît une évolution décisive ces dernières années avec le lancement de deux projets : e-Sagace (1) et l’expérimentation des téléprocédures devant les juridictions administratives (2).

1 – E-Sagace, projet pilote d’information des requérants

Pour comprendre ce qu’est aujourd’hui le projet e-Sagace, il faut remonter en 1994. Une extension d’une application de gestion des dossiers du Conseil d’Etat permettait alors aux usagers de consulter par minitel l’état d’avancement des dossiers. Prévu dans un premier temps pour l’accès des avocats du Conseil, ce service fut mis sur Internet en 1999. Accessible grâce à un identifiant et un code fournis pour chaque dossier, Sagace permettait aussi bien de suivre en temps réel l’état d’avancement du dossier dont le Conseil d’Etat était saisi, que de retracer son historique.

Un premier bilan de ce système réalisé avec les utilisateurs, s’est avéré positif et ouvre la voie à une nouvelle phase d’expérimentation. Lancée le 2 mars 2004, cette étape concerne l’ensemble des requérants devant quatre juridictions : TA de Lyon et de Paris, CAA de Douaiet de Bordeaux.

S’il devait se confirmer que ce nouveau service aux usagers s’avère globalement positif, sa généralisation à l’ensemble des juridictions pourrait fin 2004 avec une nouvelle version e-Sagace (ce n’est pas le cas en date d’aujourd’hui…) tenant compte des suggestions faites par les avocats lors de l’évaluation du système Sagace.

Par ailleurs la généralisation d’e-Sagace s’inscrit dans le projet plus ample visant, les trois prochaine années, à engager la juridiction administrative sur la voie de la dématérialisation des procédures.

Le comité directeur informatique du Conseil d’Etat a donné accord sur le lancement d’une expérimentation des télé procédures dès le 5 novembre. Une première expérimentation devrait débuter en janvier 2005 (cassation fiscale…)

Comme le résume si bien M. Thierry SOMMA, 1er conseiller de la Cour de Versailles, « le projet des téléprocédures, c’est e-Sagace avec un trombone ! «

2 – Expérimentations prévues en matière fiscale et pour le contentieux sur les arrêtés préfectoraux sur les reconduites à la frontière

Dans son rapport pour le CE de novembre 2003, M. Thierry SOMMA, le 1er conseiller de la Cour de Versailles a étudié en profondeur, une hypothétique, une mise en oeuvre des téléprocédures dans la juridiction administrative.

Suite à son rapport, un projet de décret (projet de décret relatif à l’expérimentation de l’introduction et de la communication des requêtes et mémoires et de la notification des décisions par voie électronique devant les juridictions administratives) a été examiné et prévoit deux expérimentations notamment en matière de contentieux sur les arrêtés préfectoraux sur les reconduites à la frontière et de contentieux fiscal

Ce projet de 10 articles, élaboré dans le droit fil des rapports rédigés par M. Thierry SOMMA et M. Joseph OHAYON chef du service informatique du Conseil d’Etat, a donné lieu à un avis favorable du Syndicat de la Justice Administrative à l’unanimité.

Cette expérimentation sera initialement très ciblée :

a) Dès le 1er janvier 2005 : le Conseil d’Etat va « ouvrir le bal « avec le contentieux de la cassation fiscale. Ceci sera réservé au MINEFI et aux cabinets d’avocats au CE et à la Cour de cassation

b) A compter du 1er septembre 2005, l’expérimentation sera étendue à un TA (sans doute Cergy-Pontoise ?) et portera sur le contentieux des reconduites à la frontière.

Ce choix peut paraître étrange. Il a été précisé que plus de la moitié des recours introduits en la matière le sont par voie de télécopie. Les préfectures et les juridictions sont ou seront dotées de dispositifs techniques permettant la numérisation de ces télécopies.

Ces requêtes ne pourront pas être introduites par simple mail. Les requérants devront préalablement obtenir un code d’accès auprès de la juridiction.

Les membres du CSTACAA élus sur la liste du SJA ont insisté sur le fait que cette expérimentation doit être accompagnée par un programme de formation spécifique orienté en particulier au profit des personnels de greffe.

Ce décret, qui n’a pas vocation à être incorporé au sein du CJA, est destiné à évoluer en fonction du bilan de l’expérimentation (un comité de pilotage comprenant notamment les présidents SCHILTE et VANDERMEEREN et Thierry SOMMA a été constitué).

Ce décret sera précisé par des arrêtés d’application du Garde des sceaux définissant les modalités de sécurité technique (sans doute un par application informatique).

La dématérialisation des procédures devant les juridictions montre un champ du possible ceci au regard de la procédure classique. Les nombreuses expériences et expérimentations étrangères ainsi que celles au sein de nos juridictions nous ouvrent vers de nouvelles considérations d’ordre technique et juridique sur l’impact de ces téléprocédures.

II- L’impact des téléprocédures dans la juridiction administrative :

Des difficultés vont se poser à la juridiction administrative par l’utilisation de la dématérialisation dans la procédure contentieuse.

La première est relative à la sécurité des échanges (A), et la seconde concerne l’aspect probatoire (B).

A- La sécurité des échanges :

Lorsque l’avocat se connecte sur le portail e- jur@dm afin d’y déposer une requête, il doit s’être authentifier.

A partir de ce moment, certains points vont poser des problèmes concernant les échanges sur Internet tels que la vérification de l’identité de l’avocat avec laquelle la communication s’effectue, de même que la confidentialité des données échangées (1). Nous verrons qu’une solution fût trouvée permettant d’évincer pour le moment ces sources de difficultés c’est le certificat d’identité numérique, appelé aussi certificat électronique (2).

L’administration ne dispose pas de droit à l’erreur en matière de protection des données personnelles, de gestion de l’identification et de l’authentification. L’implantation de la sécurité permettra de créer un climat de confiance.

1- Identification/ Authentification, confidentialité :

Comme le processus de dématérialisation passe par Internet, il peut être facile d’usurper une identité. Afin de parer à ce type d’attaque, les solutions proposées sont l’identification et l’authentification.

L’identification consiste pour l’avocat dans le cadre du dépôt de son mémoire d’indiquer qui il est avant d’accéder au service ou à une information.

Et, l’authentification permet à l’avocat de prouver son identité et de signer la requête.

Concrètement, l’authentification peut se faire à l’aide de :

ce que l’on sait : mot de passe, code confidentiel …

ce que l’on possède : authentification se fait par du matériel comme la carte à puce, la clef USB ou bien à l’aide d’un programme enregistré sur disque dur.

ce que l’on est : reconnaissance biométrique, empreinte digitale ou rétinienne dont l’usage va tendre à se développer. (Rapport de M. Christian Cabal de juin 2003 sur « les méthodes scientifiques d’identification des personnes à partir de données biométriques et les techniques de mise en oeuvre «).

La biométrie apparaît comme un moyen de s’authentifier, de manière fiable et pratique.

Il faut savoir que les expériences étrangères montrent que l’utilisation de l’identifiant et du mot de passe est préférée pour un dépôt électronique à l’exception de Singapour qui utilise les certificats électroniques.

De plus, la justice n’est pas une simple administration, elle doit respecter les principes fondamentaux qu’elle a pour mission de sauvegarder. Des contraintes, telle la confidentialité des informations qu’elle détient et qu’elle est amenée à traiter, pèsent sur elle.

La confidentialité s’effectue par le chiffrement (le cryptage) afin de préserver le secret des correspondances et surtout le secret de l’instruction lors de l’échange de courriers lors des procédures devant le juge administratif. Cela a pour but d’éviter une interception par un tiers.

L’identification, l’authentification et la confidentialité permettent de créer un climat de sécurité dans les échanges entre les avocats et la juridiction administrative.

Il s’agit de savoir comment ces trois critères de sécurité pourront être réalisés ?

Une des solutions proposées conférant un haut niveau de sécurité c’est l’authentification par le biais d’un certificat électronique.

2- Délivrance de certificat électronique et infrastructure à clés publique (ICP)

Une autorité de Certification est un tiers de confiance (telle que Certinomis, Certplus, Certeurop qui a participé au projet mis en place avec le Cour de cassation et qui a fourni des certificats aux avocats concernés) qui sera chargée d’émettre et de gérer des certificats électroniques. Elle devra définir une politique de certification qui établira des règles de vérification, de stockage et de confidentialité des données. Cette politique de Certification appartient à une infrastructure à clé publique.

Une ICP ou PKI (Public Key Infrastructure) est un système de certificats numériques utilisé pour vérifier et authentifier la validité des parties impliquées dans une transaction électronique.

Une ICP repose sur l’utilisation de la cryptographie à clé publique. Cette dernière est une clé de chiffrement (séquences de symbole) stockée dans un annuaire accessible à tous les membres d’un réseau, permettant de transmettre en toute confidentialité des messages à son propriétaire, ou d’authentifier à l’arrivée des messages émis par ce dernier.

Qui a la capacité de délivrés un certificat électronique ?

Des propositions ont été faites :

– Des certificats pourront être délivrés par le Conseil d’Etat aux usagers de la juridiction administrative. Il jouerait le rôle d’autorité de certification, et les greffes celle d’autorité d’enregistrement en délivrant les certificats aux usagers lors de leur rencontre. Digigreffe (association fondée par les greffiers des tribunaux de commerce) fonctionne sur ce modèle. C’est une tâche supplémentaire.

– Ils pourront être délivrés par des autorités agrées. L’attribution aux magistrats et aux greffiers des certificats numériques doit être prévue.

– L’utilisation de certificats universels.L’objectif est de doter les citoyens d’une carte d’identité électronique afin de s’identifier dans leurs échanges sur le réseau avec le secteur publique ou privé, et de signer leurs envois. C’est déjà utilisé en Chine, en Italie, en Autriche. En France, sortie prévue en 2006.

Le certificat électronique d’identification contient un numéro de série unique, nom de l’émetteur du certificat, nom du titulaire, la clé publique du titulaire.

Concernant la signature, les requêtes et les mémoires doivent être signés. C’est une condition à satisfaire qui est posé aux articles du code de justice administrative. Depuis l’arrêt Diraison du Conseil d’Etat en date du 13 mars 1996, la signature est exigée sur la requête confirmative.

La juridiction administrative doit se préparer à faire face à traiter des recours qui pourront être réalisés entièrement en ligne. Un requérant pourra saisir valablement une juridiction en lui envoyant une requête signée électroniquement.

La loi du 13 mars 2000 a admis la validité de la signature électronique pour celle correspondant à des certificats qualifiés o le lien est assuré entre le certificat et l’identité de la personne à qui il a été délivré.

Le décret du 30 mars 2000 définit les conditions à remplir afin qu’une signature électronique sécurisée puisse être présumée fiable (pris en application de l’article 1316-4 du code civil relatif à la signature électronique):

– Elle doit être liée au signataire

– Permettre de l’identifier – ce qui permet de garantir l’intégrité des données échangées c’est-à-dire l’assurance que le message est parvenu sans altération à son destinataire.

Le décret du 18 avril 2002 (relatif à l’évaluation et à la certification de la sécurité offerte par les produits et les systèmes des technologies de l’information) met en place une procédure d’agrément- évaluation- certification afin de reconnaître les dispositifs de signature électronique.

Pour plus de sécurité dans l’échange des données, le certificat permet de crypter les informations. On utilise la cryptographie asymétrique. Ce sont deux clés différentes (publique, privé) qui servent à chiffrer et à déchiffrer.

En pratique, une personne qui envoi un message confidentiel utilisera le clé publique du destinataire afin qu’il puisse chiffrer le message. Le destinataire déchiffrera le message à l’aide de sa clé privée. L’autorité de certification permet de garantir le lien entre une clé publique et une identité.

Dans ce cadre, l’utilisation de certificats pour les échanges des usagers avec la juridiction administrative sera probablement imposée. Il permettra une simplification et la confiance.

Une ICP répond à des besoins de sécurité des réseaux : identification, authentification, confidentialité, intégrité et non- répudiation des données.

Il faut savoir que la mise en place de l’ICP a coûté entre 400000 et 500000 € dans la juridiction judiciaire.

La preuve de l’envoi électronique d’un document pose problème (B).

B- Les aspects probatoires :

Le problème en droit qui se pose du fait de l’utilisation des nouvelles technologies dans le contentieux administratif c’est le problème de la preuve. Il existe diverses propositions faites dans le cadre du rapport du Conseil d’Etat sur « les téléprocédures dans les juridictions administratives « et dont j’ai décidé de traiter qui sont l’horodatage (1), et puis le projet d’archivage électronique (2).

1- L’horodatage

Le terme d’horodatage est la contraction d’heure et de date. Il est utilisé en informatique. Il est aussi appelé contremarque du temps. Il permet de garantir électroniquement la date et l’heure. Le principe de l’horodatage est d’associer de façon la plus sûre possible une date et une heure à des données.

La validité d’un acte juridique dépend de sa date.

Dans la procédure classique, la jurisprudence et la législation ont dégagé que la preuve de la réalisation effective d’une démarche dans le délai était garantie par des formalités liées au courrier. On applique la règle du « cachet de la poste faisant foi «.

Dans le cas de la saisine du juge administratif, ce sera la date de réception du courrier qui sera prise en compte.

Concernant les démarches accomplies en ligne de nouvelles modalités doivent être définies.

Cependant, le droit de la preuve adapté à l’écrit électronique a négligé l’horodatage alors qu’il est indispensable dans la procédure administrative.

En effet, l’horodatage des mémoires est une question à résoudre car elle détermine la recevabilité des recours :

– C’est le cas pour des recours disposant d’un délai bref comme celui contre les arrêtés de reconduite à la frontière dont l’heure d’arrivée a son importance.

– Il s’avère indispensable pour les documents envoyés par les juridictions aux parties dont la date de la réception fait courir le délai d’appel.

La valeur de la preuve dépend de l’horodateur qui doit réunir deux caractéristiques :

– La date et l’heure qu’il indique doivent être infalsifiables, ni modifiables.

– Et, il doit être synchronisé avec une horloge atomique de référence.

Actuellement, il existe plusieurs types d’horodatage. Le choix n’a pas encore été fait entre l’horodatage avec une source de temps interne, ou externe, encore l’horodatage par jeton (exemple que je vais développer de Kotio) :

L’horodatage avec une source de temps interne consiste à enregistrer l’heure machine en même temps que les éléments transmis par la téléprocédure. En cas de litige, c’est le service concerné qui apportera la preuve du document qui attestera du jour et de l’heure du dépôt d’une déclaration. Cela n’a pas de valeur juridique.

L’horodatage avec une source de temps externe consiste à enregistrer les éléments transmis mais en prenant une source telle que le GPS ou une horloge atomique. Elle est extérieure au service.

Cette méthode d’horodatage est utilisée par le greffe du Tribunal de commerce de Paris.

L’horodatage par jeton : exemple de Kotio.

C’est une société française financée par des investisseurs institutionnels du groupe Caisse des Dépôts (Part’Com) et du groupe Société Générale (SGAM). Il est un tiers de confiance indépendant entre un émetteur (l’avocat) et un destinataire (le greffe du tribunal administratif) de données sur internet.

Il appose un cachet d’horodatage sur le document électronique, en l’occurrence une requête ou un mémoire dans le cas de la procédure administrative. L’horodatage s’effectue en ligne, en quelques secondes.

Chaque envoi de données sur Internet est systématiquement crypté, l’šŠmetteur et les destinataires sont authentifiés, toutes les preuves créées sont horodatées et signées. Cela permet d’établir un lien entre le fichier et la date et l’heure.

De plus, Kotio a fait l’acquisition d’un horodateur certifié fournissant une référence temporelle infalsifiable synchronisée avec l’horloge atomique des poids et mesures. Ces fonctions de sécurité utilisent la signature électronique de Kotio et une Infrastructure de Gestion de Clés (PKI). L’horodatage certifié confère un élément de preuve à une valeur juridique reconnue. La preuve de l’horodatage est stockée sur les serveurs sécurisés de Kotio.

Il n’existe pas actuellement d’Autorité d’Horodatage reconnue. Certaines personnes pensent que les Autorités d’Horodatage qui émergeront seront des Autorités émanant d’institutions publiques plutôt que de sociétés privées.

Altos- origin, Certeurope, Certplus, Certipost…sont des fournisseurs de preuve de date électronique.

Ni la loi du 13 mars 2000 sur la signature électronique, ni le décret qui la précise, ne font de mention explicite à l’horodatage. Tout au plus est-il dit que les Autorités de Certification devront porter des heures et dates fiables sur les certificats. L’horodatage sera amené à avoir un rôle crucial, vu l’importance de la date en droit dans les années à avenir.

2- L’archivage électronique : projet E- ARCHIVES

Les dossiers terminés devront être conservés durant six ans dans les juridictions.

Le projet E- Archives vise à numériser tous les dossiers terminés de la juridiction administrative une fois le délai d’appel ou de pourvoi en cassation expiré.

La dématérialisation des archives conservées dans les juridictions présente de nombreux avantages. En effet, l’archivage de six années de dossiers occupe une grande surface, cela évitera la location de locaux pour stocker les dossiers.

Une évaluation sera réalisée afin d’identifier les difficultés rencontrées lors de la numérisation des dossiers et de la place économique.

Cependant, le versement des dossiers aux archives départementales sous forme numérique n’est pas encore prévu, sauf à Paris. On est encore à l’état de projet, ce sera sûrement possible à l’avenir.

Une limite apparaîtra lors de la conservation à long terme des archives sous forme électronique, en effet il faudra soit conserver le matériel informatique et les logiciels ou soit transférer les fichiers sur d’autres supports, d’autres formats.

Ces expérimentations soulèvent des problèmes à la fois technique, juridique et organisationnels. Il y aura d’abord une évaluation de ces éléments qui sera faite avant d’être étendues.

Conclusion :

En conclusion, on s’engage vers un mouvement de dématérialisation en France « doucement mais sûrement «.

La dématérialisation des procédures juridictionnelles administratives permettra un désengorgement de la justice administrative qui permettra une accélération du service.

On l’espère dans quelques années, les usagers de la justice administrative, quelque soit les juridictions et les contentieux concernés, devront pouvoir se connecter sur le portail e- jur@dm afin de pouvoir envoyer des mémoires.

Par Leila BRAHIM

Mahdi MOHAMED

Sources :

Contentieux administratif, Gilles Darcy, Michel Paillet, Compact droit, Armand Colin

Contentieux administratif, Dominique Turpin, les fondamentaux, Hachette, 2 ème édition

La mise en oeuvre des téléprocédures devant la juridiction administrative, Thierry SOMMA, Rapport du Conseil d’Etat, novembre 2003 www.conseil-etat.fr

Réforme de l’Etat et téléprocédures, , Philippe Schnabele, François Beauvais, AJDA 20/7/01

La marche vers la dématérialisation, Jean-Marie Pontier, AJDA 09/02/04, p. 233

Les juridictions administratives vont expérimenter les téléprocédures, Séverine Brondel, AJDA 26/04/04, p.844

La dématérialisation des procédures devant les juridictions : l’exemple de la Cour de cassation, compte rendu , Yves Repiquet, Petites affiches – 23/9/04 – numéro 191, p. 5

Lettre de la justice administrative,numéro 5/10/04, www.conseil-etat.fr

Projet de décret relatif à l’expérimentation de l’introduction et de la communication des requêtes et mémoires et de la notification des décision des décisions par voie électronique devant les juridictions administratives,Syndicat de la juridiction administrative – CSTACAA du 19/10/04 www.sja.juradm.org

Divers sites :

• www.certplus.com

• www.foruminternet.org

• www.kotio.com

• www.commentcamarche.net

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