Le bilan de la loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture des jeux en ligne à la concurrence

Par Léa AVRANE, Yassine SLIMANI et Sarah ABDELMALEK

La loi du 12 mai 2010 (JO 13 mai 2010), déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel consacre l’ouverture à la concurrence et la régulation des jeux d’argent et de hasard sur internet.

La multiplication des infractions pénales liées aux jeux sur internet et la carence du juge pénal sont à l’origine du projet de loi relatif à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, déposé à l’Assemblée nationale le 25 mars 2009.

Aussi, la France a fait l’objet d’une procédure initiée par la Commission européenne à l’encontre de douze Etats membres. En effet, après une mise en demeure adressée le 12 octobre 2006, la France a fait l’objet d’un avis motivé du 27 juin 2007, considérant que les restrictions imposées par la législation française aux paris sportifs et hippiques n’étaient pas justifiées au regard du principe de libre-circulation des services prévu par l’article 49 du Traité CE. La Commission demande donc à la France d’ouvrir ce marché à la concurrence sous peine de poursuites devant la Cour européenne de justice. Le gouvernement a dès lors confié à M. Bruno Durieux, inspecteur général des finances, une mission sur l’ouverture du marché des jeux d’argent et de hasard, dont le rapport a été remis en mars 2008.

Le  projet de loi prévoit de mettre partiellement fin au principe de prohibition des jeux d’argent consacré depuis 1836 et aux monopoles du PMU, de La Française des jeux et des casinos sur les paris sportifs, les paris hippiques ou les jeux de cercle.

La loi du 12 mai 2010 a permis au législateur de consacrer des principes généraux visant à règlementer le marché des jeux en ligne et crée une nouvelle autorité administrative indépendante : l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Toutefois, le droit des jeux n’est pas encore stabilisé et diverses améliorations ont été suggérées. Notamment le rapport d’information de M.Trucy du 12 octobre 2011 intitulé : “faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne » et le rapport du parlement européen de 15 novembre 2011. D’autres modifications de la loi ont récemment été préconisées par deux rapports du Sénat de juin et octobre 2013.

Ainsi, il convient de se demander quel est le bilan de la loi du 12 mai 2010 relatif à l’ouverture à la concurrence et la régulation des jeux d’argent et de hasard sur internet, quatre ans après.

C’est pourquoi, à travers les rapports précités nous étudierons d’abord le bilan concernant les principes qui s’appliquent au secteur des jeux d’argent et de hasard et à l’exploitation de ceux-ci sur internet (I) puis le bilan communautaire (II) et enfin l’avenir du contrôle administratif de ce secteur par l’intermédiaire de l’ARJEL et les infractions pénales liées à ce secteur (III). 

 

I.   Concernant les  principes généraux.

Le premier chapitre de la loi de 2010 est consacré à des dispositions d’ordre général qui présentent les fondements de l’intervention de l’Etat en matière de jeux.

L’article 2 de la loi définit le jeu de hasard. Il s’agit d’« un jeu payant où le hasard prédomine sur l’habileté et les combinaisons de l’intelligence pour l’obtention du gain ».

Mais la loi n’autorise pas tous les jeux de hasard en ligne. Seuls sont visés les paris hippiques (article 11), les paris sportifs (article 12) et les jeux de cercles (article 14).

Le principe directeur posé par la loi et applicable aux jeux ainsi définis est le suivant : ces jeux « font l’objet d’un encadrement strict au regard des enjeux d’ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé et des mineurs » (art. 1er). Ainsi, la loi rappelle quatre missions de l’Etat en tant qu’autorité de police à l’article 3 :

–       « prévenir le jeu excessif ou pathologique et protéger les mineurs et des interdits de jeu :

Concernant les mineurs : interdiction de publicité des jeux en ligne à destination des mineurs, message d’avertissement lors de la connexion, accès au site et inscription grâce à la date de naissance du joueur (art 5) ;

Mais le rapporteur Trucy rappelle qu’il ne faut pas se contenter de la simple déclaration sur l’honneur du joueur et possibilité pour le mineur d’envoyer une carte d’identité falsifiée.

Pour lui, des améliorations sont à prévoir notamment :

–       Impliquer le secteur bancaire dans la vérification préalable à l’ouverture définitive d’un compte joueur. Étude de faisabilité.

–       limiter les dépôts pendant la période de pré-inscription.

Concernant les interdits de jeu :

Trucy préconise une augmentation progressive de la consultation du fichier des interdits de jeu.

–       alléger de la procédure d’inscription sur la liste des interdits de jeu

–       dispositif d’alerte qui pourrait permettre de mettre en garde les opérateurs dès lors qu’un seul ou deux champs de contrôle ne correspondent pas aux données du fichier Permet de pallier au problème de la  fausse identité.

–       assurer l’intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu :

1/ Imposer que le titulaire se situe sur le territoire national, dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un « Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscale » (art. 238-0 A CGI). Ceci implique que l’opérateur dispose d’un siège social, d’un compte bancaire ainsi que d’un système de paiement et d’encaissement des mises qui ne soient pas domiciliés dans un Etat non coopératif (art. 15, 21, 17 et 18).

2/ imposer à toute entreprise exploitant ce type d’activités d’adopter une comptabilité séparant ses activités liées aux jeux de ses autres revenus, une certification annuelle des comptes (art. 25), ainsi qu’un système d’archivage des données sur un support matériel situé en France (art. 30) ;

–       prévenir les activités frauduleuses ou criminelles ainsi que le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme :

Notamment mise en place de mesures de lutte contre les sites illégaux de jeux d’argent et de hasard en ligne (art. 56 à 62).

Toutefois, des difficultés existent :

  • Le piratage de données personnelles et l’usurpation d’identité, et leur corollaire le détournement des comptes client et des comptes bancaires, sont le principal mode opératoire de la fraude sur Internet. (cf la technique du Phishing)
  • Les réseaux de « robots » informatiques sur des ordinateurs dits « zombies » (« botnets»), qui permettent de développer une forte capacité de traitement et sont plus difficilement à enrayer. Ces ordinateurs en réseau peuvent être utilisés pour toutes sortes d’actes de piraterie, tels que l’hameçonnage, la diffusion de spams pour du commerce illégal ou de la manipulation d’informations, l’infection de machines par des virus ou la participation à des attaques groupées.

Pour le rapporteur Trucy, il est possible de renforcer l’intégrité du jeu par la prévention de la fraude et du blanchiment.

La solution serait selon lui une « identification forte » du joueur comme le MDP à usage unique, le certificat numérique personnel ou alors la CNIE.

–       veiller au déploiement équilibré et équitable des différents types de jeu afin d’éviter toute déstabilisation économique des filières concernées ».

 

Par ailleurs, au regard du rapport TRUCY, on peut établir un bilan positif et négatif des principes consacrés par la loi de 2010.

Un bilan positif :

–       Selon M.Trucy, la réforme a permit la réalisation d’un défi organisationnel (délais de promulgation de la loi, saisine CC…) : modalités d’application rapidement fixées et grande réactivité des services du Ministère du Budget).

–       Selon ce rapport d’évaluation publié fin octobre 2011, la réforme a permis l’émergence d’un marché répondant aux objectifs gouvernementaux de stabilité fiscale, d’ordre public et social, de lutte contre la fraude et le blanchiment (essor du marché légal qui représente en quelques mois 80% du marché total, et qui a permis à l’Etat de stabiliser ses recettes en matière de jeux en ligne, à hauteur de 700 millions d’euros) et donc le principe de l’ouverture a permis de réduire l’emprise du marché illégal (mais facilité par évènements sportifs : Coupe du monde de football et grandes campagnes de communication) 

Toutefois :

–       en 2011, le bilan est plus mitigé. On remarque une absence de rentabilité (baisse de paris sportifs).

–       Avis autorité de la concurrence (20 janvier 2011) : « en comparaison de l’ouverture à la concurrence d’autres secteurs économiques (…), le dispositif adopté pour les jeux d’argent et de hasard en ligne ne procède pas d’une libéralisation, mais avant tout d’une volonté de régulation visant à encadrer une activité déjà existante, exercée dans l’illégalité ».

–       L’autorité de la concurrence précise qu’il existe une contradiction entre les objectifs du droit de la concurrence et les objectifs d’intérêt général de la loi qui nécessitent d’être conciliés. En effet, la lutte contre l’addiction au jeu entraîne nécessairement la recherche d’une limitation de la consommation alors que le droit de la concurrence vise à stimuler la concurrence pour améliorer les conditions de vente d’un produit ou service et en faciliter l’accès le plus large possible au consommateur.

 

II.            Concernant les textes communautaires

La loi de 2010 intervient après des textes communautaires. La loi de 2010 est-elle conforme aux directives et jurisprudences communautaires ?

Depuis 2008, une réflexion sur la législation en matière de jeux d’argent et de hasard en ligne est en cours.

La résolution du Parlement européen du 10 mars 2009 sur l’intégrité des jeux d’argent en ligne prévoit qu’en application du principe de subsidiarité, les états membres doivent intégrer une réglementation stricte. Cela dans le but de protéger les consommateurs contre la dépendance et afin de lutter contre la fraude, le blanchiment d’argent et autres actes de criminalité. Cette résolution prône l’élaboration d’un code de conduite entre tous les opérateurs.

Le livre vert sur les jeux d’argent et de hasard en ligne dans le marché intérieur du 24 mars 2011 de la Commission européenne est issu d’une consultation publique afin de trouver des réponses afin de trouver des réponses à l’ensemble des défis à relever par les différentes politiques sur les aspects du marché intérieur lié à l’essor rapide de l’offre de jeux d’argent et de hasard en ligne.

Les restrictions ne peuvent exister que pour des raisons impérieuses d’intérêt général. Les objectifs d’intérêt public ont été définis comme regroupant :

–        Protection des consommateurs

–        Dépendance au jeu : jeu compulsif. Facteurs influençant le jeu compulsif : fréquence des évènements, délai de distribution des gains, accessibilité et environnement social

–        lutte contre les fraudes

Suite à ce livre vert, le Parlement Européen a pris une résolution en date du 15 novembre 2011 sur les jeux d’argent et de hasard dans le marché intérieur.

L’Article 56 TFUE garantit le principe de la libre circulation des services : mais, il est nécessaire d’exclure les jeux d’argent et de hasard en ligne du champ d’application des directives sur le commerce électronique, les services et les droits des consommateurs.

Malgré les clarifications apportées par la CJUE : l’insécurité juridique demeure. Cela entraine une hausse significative de l’offre illicite de jeux et de hasard en ligne.

Le Parlement européen prône une instruction des consommateurs sur les risques potentiels liés aux jeux d’argent et de hasard en ligne. Le Parlement prône également la mise en place indispensable de mécanismes de contrôle des compétitions sportives et des flux financiers ainsi que de mécanismes de surveillance communs à l’échelle de l’UE. Il faut une Coopération à l’échelle internationale entre toutes les parties prenantes.

Cette résolution du Parlement souligne que le secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne ne cesse de se développer, mais qu’il n’existe pas de réel contrôle des gouvernements nationaux. Ce secteur ne constitue pas un marché comme les autres en raison des risques qu’il comporte : il est nécessaire d’assurer la protection des consommateurs et la lutte contre la criminalité organisée.

En application du principe de subsidiarité, il n’existe aucun acte juridique européen visant précisément à réglementer les jeux d’argent et de hasard en ligne.

La CJUE reconnaît la possibilité de l’octroi de droits exclusifs à un opérateur soumis à un contrôle étroit des pouvoirs publics. En effet, cela peut permettre de mieux protéger les consommateurs contre la fraude et ainsi de lutter plus efficace contre la criminalité dans le secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne.

Principe de subsidiarité : la régulation du secteur des jeux d’argent et du hasard en fonction des différentes cultures et traditions des états membres. Le secteur des jeux d’argent et du hasard ne sont pas réglementés de manière identique dans les différents états membres. Cela permet difficilement aux opérateurs autorisés de proposer des services transfrontaliers et légaux de jeux d’argent et de hasard, mais aussi aux autorités de réglementation de protéger les consommateurs et de lutter contre les jeux d’argent et de hasard en ligne illicites et contre le risque connexe de criminalité au niveau de l’Union. Les états membres sont libres en matière d’organisation des jeux d’argent et de hasard : principe de non-discrimination, de proportionnalité. Respect de la décision de certains états d’interdire tous les jeux d’argent et de hasard en ligne ou le maintien d’un monopole national sur le secteur. Une Seule condition est imposée selon le Parlement européen : celle de la cohérence de l’approche. Une jurisprudence constante de la CJUE met l’accent sur la mise en place et l’application cohérente, proportionnée et non discriminatoire des contrôles nationaux.

Les objectifs d’une réglementation efficace du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne sont nombreux :

–        Canaliser la propension naturelle au jeu de la population

–        Lutte contre le secteur illégal des jeux d’argent et de hasard

–        Garantir une protection efficace des joueurs : attention spécifique portée aux groupes vulnérables (les mineurs)

–        Prévention de l’addiction des joueurs

–        Les jeux d’argent et de hasard doivent être menés de manière correcte : équitable, responsables et transparente

–        Assurer la promotion d’actions concrètes pour garantir l’intégrité des compétitions sportives

–        Une part notable des recettes publiques issues des jeux d’argent et de hasard doit servir à la promotion d’œuvres publiques, d’intérêt général, de bienfaisance

–        Veiller à ce que les jeux soient exempts d’actes criminels ou frauduleux et de toute forme de blanchiment d’argent.

Les fournisseurs de services de jeux d’argent et de hasard en ligne doivent respecter les législations nationales des pays où ces jeux sont utilisés. Les états membres doivent conserver le droit d’imposer des mesures pour faire face au problème des jeux d’argent et de hasard en ligne illégaux de manière à mettre en œuvre la législation nationale et à bloquer l’accès au marché des fournisseurs de services illégaux. Les états membres doivent introduire un modèle de licence permettant aux opérateurs européens de jeux d’argent et de hasard remplissant les conditions fixées par l’état membre d’accueil de demander une licence.

Un code de conduite européen sur les jeux d’argent et de hasard en ligne doit aborder la question des droits et obligations du fournisseur du service et du consommateur. Doit garantir des attitudes de jeu responsables. Niveau élevé de protection pour les joueurs. Soutien des mécanismes de lutte contre la cybercriminalité, fraude, publicité trompeuse. Doit fournir un cadre de principes et de règles assurant une protection homogène des consommateurs dans toute l’UE.

Forum européen des régulateurs de jeu : GREF. Plateforme européenne de régulation : plaide pour un renforcement de la coopération et de la coordination entre les états membres, Europol, Eurojust dans la lutte contre l’offre illicite de jeux d’argent et de hasard, fraude, blanchiment de capitaux + autres formes de délinquance financière.

Union doit adopter des normes communes en matière de protection des consommateurs. Avant le début de toute activité de jeu : mise en place de processus de contrôle + protection.

La commission doit créer un réseau d’organisations nationales chargées de venir en aide aux dépendants au jeu afin de permettre l’échange d’expériences et de bonnes pratiques.

 

III.          Concernant l’ARJEL et les infractions pénales

Dans son bilan de la loi de 2010, le rapporteur préconise que renforcer les prérogatives des enquêteurs selon une habilitation très précise constitue un autre moyen de lutte.

Effectivement, avec la loi de 05/2010, les enquêteurs de l’ARJEL devaient faire appel à des huissiers pour constater les infractions. Le président de l’ARJEL souhaiterait un pouvoir judiciaire pour ses enquêteurs.

Dans le même sens, le rapporteur souhaite une habilitation spéciale de certains agents de l’ARJEL sans pour autant leur conférer les prérogatives des OPJ. Ces derniers pourraient par exemple bénéficier d’une irresponsabilité pénale au moment d’une partie de jeu sous pseudo sur des sites illégaux. Ex 2 un droit de communication étendu auprès des prestataires des services de paiement.

Une meilleure coopération entre les services de PJ et l’ARJEL est également souhaitée dans le bilan de la loi de 2010

La coopération entre les deux corps n’était pas de mise après la loi relative à l’ouverture à la concurrence des jeux en ligne. Au terme de l’article 59 du 12/5/2010, la PJ peut transmettre les données à l’ARJEL concernant les personnes susceptibles d’être les auteurs d’infractions à la législation sur les jeux en ligne. Mais force est de constater que ces données sont couvertes par le secret professionnel de l’article 11 du CPP relatif au secret de l’instruction et de l’enquête.

Les rapporteurs souhaitent donc que l’art 59 soit précisé et permette une dérogation à l’article 11 du CPP notamment en matière de blocage d’accès à un site frauduleux ou des transferts de fonds via compte bancaire d’un tel site.

La pénalisation du joueur a été occultée par la loi de 2010, cette voie est désormais retenue par le bilan Trucy.

– Loi du 21/5/1836 pénalisait plutôt l’offre que la demande.  Le jeu illégal est donc assimilé à une forme d’escroquerie ou d’abus de faiblesse.

– Rapporteur souhaite au contraire la création d’un délit de fraude à l’encontre des joueurs.

Pénaliser la corruption sportive est primordial pour le rapporteur.

Le but est de créer un délit de corruption sportive

Avant le rapport Trucy il n’existait pas d’infraction en matière de compétition de sport  amateur ni professionnel. Hors certains cas de tricherie peuvent révéler des réseaux de criminalité organisée. Deux articles sont mis en avant pour être insérés dans le code pénal.

Sur la base de l’article 6 de la proposition de loi visant à renforcer l’éthique du sport et les droits sportifs, les articles 445-1-1 et 445-2-1 du code pénal sont créés par la loi du 01/02/2012 visant à renforcer l’éthique du sport et les droits des sportifs. Bilan donc plutôt positif.

Le rapporteur souhaite également la création d’une obligation de déclaration de soupçon d’un tel délit.

Cela peut concerner les fédérations sportives délégataires, les ligues professionnelles, les organisateurs de manifestations sportives ou encore les arbitres.

Le bilan de la loi de 2010 concernant les prérogatives accordées à l’ARJEL est plutôt mince. Le rapport Trucy souhaite plus.

En effet, le collège était démuni en cas d’urgence, le collège pouvait uniquement suspendre à titre provisoire un agrément et ceux pendant 3 mois non renouvelable =  art 43 de la loi du 12/5/2010. Relève plus de la persuasion que de la sanction. Cf affaire fulltilpoker.fr

Une des solutions préconisées par le rapport serait donc permettre aux membres du collège de l’ARJEL de prendre des mesures conservatoires en cas de manquement d’une particulière gravité et en cas d’urgence. Ex : interdiction de tout ou partie de l’offre de jeux ou la modification de ses caractéristiques. Une décision susceptible de recours.

Le rapport propose aussi de supprimer la mise en demeure avant la sanction, de conforter les capacités d’enquête avec la possibilité pour l’ARJEL de recourir à des enquêteurs externes ou encore d’instaurer une transparence accrue des fonctions d’investigation et de répression.

Finalement, on peut se demander si l’ARJEL ne se définit pas de plus en plus comme une autorité pénale ?

En matière de fraude et corruption sportive, l’article 445-1-1 (créé par la loi n°2012-158 du 1er février 2012) dispose : « Les peines prévues à l’article 445-1 sont applicables à toute personne qui promet ou offre, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des présents, des dons ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui, à un acteur d’une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs, afin que ce dernier modifie, par un acte ou une abstention, le déroulement normal et équitable de cette manifestation ».

BILAN de l’ARJEL.

Rappelons le, l’article 34 de la loi de 2010 précise le statut de l’ARJEL. C’est une autorité administrative indépendante chargée de veiller au respect des objectifs définis par la loi. Collège de 7 membres, une commission de sanction.

Ses objectifs ? :

– surveiller les opérations de jeu ou de pari en ligne et participer à la lutte contre les sites illégaux et contre la fraude.

– délivrer un agrément préalable aux opérateurs qui souhaitent intervenir sur le marché français.

 

SI on devait faire un bilan de l’ARJEL aujourd’hui, on pourrait dire :

– Bilan de contrôle satisfaisant : au 1/3/2013 2147 sites non agréés de paris sportifs sont répertoriés et suivis par l’ARJEL. 1990 sont en conformité au regard de la loi du 12/5/2010 soit 93 % donc bilan plutôt positif.

– Bilan dissuasif et préventif pertinent : en effet, 1121 opérateurs se sont mis en conformité de leur propre initiative grâce aux campagnes de communication via médias et aux envois de courriers de sensibilisation adressés à des fournisseurs de solution de jeux en ligne et des sociétés proposant un service de paiement en ligne.

– Bilan d’action sympa : 83 sites sont aujourd’hui en cours de procédure. 1398 mise en demeure.  272 sites illégaux signalés au parquet en application de l’article 40 du code de procédure pénale.

 

Matchs truqués 

Exemple des soupçons de matchs et de paris truqués pesant sur 17 personnes du MAHB et leurs proches. Affaire toujours en cours.

Exemple 2. Une enquête d’Europol a démantelé un vaste réseau soupçonné d’avoir truqué des centaines de matchs de football. 680 matchs truqués. 8 000 000 de gains frauduleux.

Claude Sobry, économiste du sport : « En France, il y a deux problèmes. Tout d’abord, on assiste à une véritable politique de l’autruche de la part des autorités qui ne veulent pas écorner la belle image du sport. Il y a ensuite un manque de moyens. » (en parlant de la police qui ne dispose pas des sources nécessaire pour lutter contre ces réseaux.
En Chine, les matchs locaux sont délaissés. Une des conséquences du mouvement de fraude qui touche les paris sportifs.

 

Sarah ABDELMALEK

Présidente de l’association du Master 2 Droit des nouvelles technologies et société de l’information – promotion 2014.

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