Le Droit d’Information aux Etats-Unis

Le régime démocratique est celui vers lequel toutes nos sociétés occidentales tendent. Elle est le régime de la Liberté dans lequel le peuple gouverne, celui que nous cherchons à instaurer puis à protéger. De la même façon que la liberté d’expression nous apparaît comme une composante nécessaire de la démocratie, le droit d’information semble tout aussi important. La liberté d’expression est absolue et, à ce titre, extrêmement protégées aux Etats-Unis. Parallèlement à cela, ils sont un pays de transparence : la communication y est la règle et le secret l’exception. Le « Right to know » s’applique à l’ensemble de leur système juridique et même au-delà : Il est inhérent au fonctionnement du self-government, comme la Cour Suprême des Etats-Unis l’a affirmé dans la décision Rosenbloom v. Metromedia 403 US 29 (1971). Il est un moyen de contrôle de l’administration par les administrés en informants ceux-ci, mais aussi en créant une forme de responsabilité des agents publics. D’autre part, ce droit à l’information aide aussi à la gouvernance en ce que la consultation des citoyens occupe une place très importante. Dans la procédure d’impeachment du président Nixon la réaction de l’opinion publique a largement orienté la décision du Congrès. Si la position centrale de cette obligation de transparence des tous les acteurs économiques, juridiques et gouvernementaux est indéniable, sa définition est pourtant bien plus complexe et son étendue bien plus large qu’il n’y parait de prime abord. En effet ce droit à l’information est omniprésent, ce qui amène à s’interroger sur sa nature réelle, ainsi que sur son étendue effective. Il convient donc d’étudier l’ampleur juridique et pratique du « Right to know » (I) avant de s’attacher à l’exemple précis du Droit à l’information par l’accès aux documents administratifs (II).

I Les fondements et étendue du droit à l’information aux Etats-Unis.

La valeur constitutionnelle ou non d’une notion est extrêmement importante en Droit Américain, dans la mesure où la Constitution des Etats-Unis est la norme la plus élevée de leur système juridique. Il y a donc eu un long débat (qui peut parfois semblé inachevé) quant à la valeur constitutionnelle du Droit à l’Information (A). Mais quelle que soit sa valeur juridique, l’immense étendue du Droit à l’Information est une réalité (B).

A. Les sources du Droit à l’Information.

1- Fondements constitutionnels du « Right to know ».

Pour certains, la Droit à l’Information est défini dans le 1er amendement de la constitution. Pourtant celui-ci ne fait état, du moins explicitement, que de seul Droit à la liberté d’expression : « Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof ; or abridging the freedom of speech, or of the press ; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances ». Si l’on s’attarde sur l’intention des constituants, ce qui est monnaie courante lorsque la Cour Suprême des Etats-Unis cherche à interpréter une disposition constitutionnelle, on peut voir que Thomas Jefferson avait pris position dans le sens d’un droit général d’accès à l’information. Il disait préférer « des journaux sans gouvernement à un gouvernement sans journaux ». Toutefois, il avait dû se ranger à l’avis des autres « pères fondateurs » qui avaient une vision moins absolutiste du droit à l’information. Par la suite, La Cour Suprême des Etats-Unis reconnaît cette force constitutionnelle dans Pell v. Procurier 417 US 817 (1974). Néanmoins, le Droit à l’information absolu semble toujours ne pas exister. Dans Houchins v. KQED Inc. 98 SC 2588 (1978) seules les juges auteurs des opinions dissidentes, reproduites à la fin de l’arrêt, reconnaissent un droit de savoir au niveau général. En matière administrative, c’est finalement, l’arrêt US v. Marchetti 409 US 1063 (1972) qui confirme l’absence d’obligation constitutionnelle de communication. En l’absence donc de force constitutionnelle reconnue par la Haute Juridiction américaine du Droit à l’Information, le législateur américain s’est chargé l’imposer par ses propres moyens.

2- Fondements législatifs du « Right to know ».

Concernant la matière administrative, c’est le Freedom of Information Act (FOIA) adopté en 1966 qui entérine le droit à l’information. Il rend tous les documents produits par le gouvernement fédéral accessibles librement (mis à part 9 exceptions) et sur simple demande à l’ensemble des citoyens. Il a été amendé de façon libérale en 1974 puis a nouveau restreint en 1986. C’est toutefois la récente réforme de 1996 qui nous intéresse particulièrement. Elle crée une obligation pour l’administration fédérale de publier tous les documents concernés en format électronique. Cette évolution a semblé tellement naturelle et nécessaire qu’aucune étude budgétaire n’a été faîte au cours des débats. Le développement de la diversité des sources d’information est un devoir du gouvernement. L’utilisation de l’outil informatique permet de n’engendrer que très peu de travail supplémentaire dans la communication des actes au public. Un point d’ombre subsiste pourtant : cette obligation ne s’applique pas aux documents produits en format papier. Or c’est la communication, avec ou sans numérisation, de ceux-ci qui posent problème. D’autre part, il faut voir que le Droit à l’information ne se limite pas à la question des documents administratifs, mais est effectif dans nombre de secteurs du droit privé : Droit commercial, Droit de l’environnement,… Dans ces différents secteurs, ce sont des lois spécifiques qui viennent réguler les droits et obligations des acteurs de la branche.

Cette tradition de la communication est devenue une véritable manière de penser le droit, que se soit en matière d’information des citoyens par le gouvernement, mais aussi entre les personnes privées.

B. Le champ d’application du Droit à l’Information.

1- Corollaire de la liberté d’expression : Le libre accès à l’information.

L’absolue liberté d’expression permet de diffuser tout type de propos. L’immédiat retour de cette possibilité offerte, est, lorsque l’on se place de l’autre côté du miroir de trouver tous les types de contenus. La liberté d’expression est un facteur de diffusion des connaissances, points de vue ou documents, et cette mise à disposition devient une source d’information foisonnante. Le grand nombre de médias est ce qui frappe en premier si l’on se penche sur l’accès ç l’information aux Etats-Unis. On dénombre plusieurs milliers de radios, des dizaines de chaînes de télévision, un très grand nombre de quotidien et d’hebdomadaires,…. De plus ils sont très actifs concernés les technologies de l’information ; leur taux d’équipement en moyen de communication est extrêmement élevé : fin 2001 c’était 13% des ménages américains qui étaient équipés en accès Internet haut débit alors que seuls 2.3% des ménages français l’étaient. L’ensemble de ces facteurs a conduit à créer un climat dans lequel le secret a été et demeure encore aujourd’hui l’exception. Les américains ont à leur disposition une quantité faramineuse de sources d’information. Toutefois, cela ne garantie pas l’impartialité ou l’exactitude des informations diffusées.

2- Application à la matière juridique : le principe général de transparence.

Le, principe général de transparence découle directement de cette culture de l’accès à l’information. Le fait de connaître, ou de pouvoir connaître, rassure les américains. Pour cette raison, on le retrouve en filigrane dans un très grand nombre de secteurs d’activité. Il est un thème général en droit commercial. La transparence permet d’obtenir une concurrence pure et parfaite : elle avantage l’acheteur qui a une connaissance parfaite des produits qu’il consomme, et l’ensemble des acteurs économiques d’un secteur sont renseignés sur les méthodes des autres (sans trahir les secrets de l’entreprise) afin de ne pas déséquilibrer le marché. C’est le « Sherman Act » puis le « Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvements Act » (1976) qui fixent les règles de la libre concurrence en matière fédérale. Ce principe s’applique aussi en Droit des sociétés et Droit du Travail : L’employeur doit des comptes à ses salariés. « The Occupational safety and Health Act » impose à l’employeur de tenir informé les travailleurs concernant l’utilisation d’éventuels produits dangereux. Finalement, en Droit de l’environnement, « The Environnemental Planning Community Right to Know » impose à toute entreprise polluante de déclarer ses activités à tous les riverains afin que ceux-ci sachent quels sont les risques potentiels pour l’environnement et leur santé. Le « Right to Know » se retrouve donc en filigrane dans nombre d’aspects du droit américain. C’est toutefois en droit administratif qu’il prend tout son sens par le biais de l’accès très large aux décisions et actes des personnes publiques.

II Le contenu et les conditions d’exercice du Droit à l’Information administrative aux Etats-Unis.

La tradition américaine est diamétralement opposée à la conception française. Alors que dans le système français la communication avait tendance à rester une exception, elle est la règle générale pour le citoyen américain. Même si le système administratif est livré en quasi-intégralité aux citoyens (A), certains organes observent tout de même une certaine politique du secret (B).

A. L’administration livrée aux citoyens américains.

1- Le champ d’application du FOIA.

Le FOIA a été voté afin « d’ouvrir l’action des agences gouvernementales aux lumières du peuple ». Cette loi force donc chacune des composantes du gouvernement à ouvrir ses dossiers dans un but de transparence. Ainsi sur simple demande d’un administré, elles se verront contrainte de lui faire parvenir les documents demandés. Cet accès doit être facile, et ne doit pas être le résultat d’une procédure fastidieuse. La réforme de 1996 pousse à l’utilisation des nouvelles technologies et crée par là une obligation de divulgation des documents produits sous forme numérique. Chacun des sites des agences gouvernementales propose une section intitulée FOIA qui décrit la marche à suivre pour se voir communiqué un document. Un bon exemple est la page de la Maison Blanche consacrée au FOIA, qui va plus loin que les obligations textuelles en proposant une version déjà numérisée et librement accessible des documents les plus fréquemment demandés (http://www.whitehouse.gov/oa/foia/). Cette utilisation d’Internet par les citoyens américain est extrêmement importante : un rapport du 29 décembre 2002 indique que trois américains sur cinq utilisent d’abord Internet pour trouver des informations gouvernementale

2- Un très faible nombre d’exceptions prévues.

La première exception est purement matérielle : il s’agit de la possibilité pour l’agence gouvernementale sollicitée de demander le paiement d’une redevance déterminée en fonction des coûts de recherche et de reproduction. Parallèlement, les exceptions légales portent sur la divulgation d’informations qui pourraient porter atteinte à l’agence en question ou bien à l’intérêt du pays. Comme nous le voyions plus tôt, la raison d’être de cette large divulgation est de responsabiliser l’action des organes gouvernementaux, pas de les ouvrir à tous vents. Ainsi tous les projets militaires, toutes les questions de défense et de sécurité nationale sont bien entendue exclues du champ d’application du FOIA. En outre, il est possible pour chaque agence de mettre en place un « Vaughn Index ». Il s’agit d’une liste des documents que l’agence ne communique pas, en expliquant pour chacun de ces documents pourquoi celui-ci n’est pas communicable. Cette dérogation n’existait à la création du FOIA, et c’est la jurisprudence qui a aménagé cette possibilité. Le « Vaughn Index » a été instauré à la suite d’une décision de la cour d’appel du district de Columbia (Vaughn v. Rosen, 484 F.2d 820 (D.C. Cir. 1973), qui fixa les critères de justification toujours en vigueur aujourd’hui. L’exemple le plus commun est la non divulgation des documents du dossier pénal des criminels, qui sans la règle apparue avec cette jurisprudence faisaient partie des documents qu’il était possible de se procurer.

B. L’évidente résistance de certains organes.

1- La réticence de certaines agences gouvernementales.

Les administrations ne peuvent pas se soustraire à cette obligation créée par le FOIA sous peine de se voir condamnée par les tribunaux. Pourtant, certaines traînent la patte et se contentent de faire le strict minimum. Alors que la tendance dans l’application des règles de la Loi est la numérisation et à la diffusion des textes par Internet. L’objectif est une publication des documents sans même qu’un administré ne les demande. En effet, cela permet d’évincer toutes les barrières qui pouvaient être mises en place par les administrations pour se protéger : La numérisation et la publication automatique évite d’une part que l’administré ait à faire la moindre demande et d’autre part que ce service soit facturé. Et c’est justement la que le bas blesse : toutes les administrations ne sont pas prêtes à rendre disponible aussi facilement leurs documents de travail. C’est le cas du Service de Recherche du Congrès qui se voit même appliqué une législation particulière : le « Congressional Research Accessibility Act »H.R. 3630, Nov. 21, 2003. Il est en effet nécessaire que soit diffusées l’ensemble des recherches préalables à l’élaboration des règles légales. Pourtant leur publication automatique sur Internet est toujours problématique comme le souligne le Center for Democracy and Technology.

2- Le caractère politique de la décision de divulgation.

En octobre 2001, l’attorney general John Ashcroft a communiqué auprès de toutes les agences gouvernementales afin de leur rappeler qu’elles doivent se conformer aux règles du FOIA, mais aussi qu’elles doivent mettre en balance cette obligation légale et leur propre intérêt. Ainsi, une décision ne devra être publiée qu’après discussion de tous les dirigeants de l’administration concernée. Cette circulaire qui tend à protéger l’intérêt de la nation avait comme but non avoué de développer le secret en matière de documents administratifs. Néanmoins, un rapport du General Accounting Office indique que cette recommandation a eu un impact bien plus faible que prévu. Le nombre des décisions publiées n’a pas baissé. Le rapport indique que la nouvelle ligne de conduite a été bien reçue et comprise par les différentes agences gouvernementales à la suite de la circulaire. Pourtant, aucune administration ne donne d’explication concernant la non diminution du nombre de publications. Le rapport lui-même ne s’autorise aucune spéculation sur la question. Le Center for Democraty and technology avait établin après un sondage à la fin 1999, la liste des dix documents non publiés les plus demandés, dont la liste est accessible sur http://www.cdt.org/righttoknow/10mo…. Quatre ans plus tard, seuls trois ont été rendus accessibles. On retrouve toujours en premier les travaux du service de recherche du congrès. Le numéro 2 de la liste concernait la Cour Suprême des Etats-Unis qui ne bénéficiait pas de son site Internet (contrairement à la Courts Suprême de Mongolie). Ce manque a été comblé depuis lors, même si cela reste minoritaire.

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