Les artefacts de l’e-administration

Hamid FARRAJ

LES ARTEFACTS DE L’E-ADMINISTRATION – 05 mars 2009

Cela n’a pas échappé aux commentateurs de sciences politiques ou de droit constitutionnel que le succès du « Yes we can » de Barack OBAMA aux dernières élections américaines est du, en partie, à l’usage d’internet notamment des réseaux sociaux tels que Facebook. Il ne fait aucun doute que les futures élections en France s’en inspireront, le but étant toujours de capter le plus large électorat. L’utilisation de ce nouveau moyen de communication est vrai aussi dans la constitution de nouveaux partis politiques tel que le MODEM. La prospection puis l’adhésion d’un grand nombre de partisans se sont ainsi réalisées. Que dire aussi des polémiques autour des e-adhérents lors des primaires présidentielles au sein d’un parti politique ou ensuite pour l’élection du secrétaire général .

Cette approche politique et journalistique permet de constater à plusieurs titres que l’insertion des nouvelles technologies dans le droit public crée de nouvelles formes d’accès au service public, complémentaires aux usages habituels mais dont la mise en place apparaît paradoxale, voire fantaisiste en plusieurs points :

Premier point : Sur la généalogie des textes tout d’abord, ce nouveau domaine juridique que constitue l’e-administration s’est tout d’abord fondé sur une normativité qui a commencé par le bas de la pyramide des normes de Kelsen pour parvenir finalement à une consécration législative tardive. En effet, c’est par la plus petite « porte » que les différentes réglementations ont fait leur entrée dans le droit positif, par la succession de simples circulaires prises par les différents chefs de gouvernement (Rocard en 1989 , Balladur en 1993 , Juppé en 1995 et 1996 , Jospin en 1998) avant d’aboutir enfin à la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Ces premières circulaires avaient pour but, en toile de fond, la recentralisation de la puissance publique et comme objectif la rationalisation des finances publiques (Rapport Picq 1994 – notion de rentabilité). Il y a bien une convergence avec la L.O.L.F. de 2001 et la politique de R.G.P.P. mise en place le 10 juillet 2007. L’on peut dire qu’il y avait une distance de la part des politiques vis-à-vis des nouvelles technologies, certainement liée au lobby monopolistique de France Telecom et de son minitel, mais également parce que l’appréhension de ce nouveau champ de connaissances spécifiques nécessite l’entremise d’experts dans le domaine de l’informatique. Il est bien connu qu’une expertise réalisée dans un langage insuffisamment simplifié ne permet pas aux politiques, à l’instar des juges dans certaines affaires, d’avoir une bonne perception des enjeux des N.T.I.C . C’est la raison pour laquelle, dans les années 90 et 2000, des missions ou agences ont été mises en place afin d’éclairer les politiques (citons notamment ADAE-ADELE). Cela va aussi dans le prolongement de la création des autorités administratives indépendantes.

Concomitamment à ce développement de l’e-administration, fondé sur des normes « faibles » et nécessitant une initiation des politiques aux espaces numériques, les dernières décennies ont vu la déstabilisation de ce nouveau droit sous la poussée du droit communautaire et du droit national qui le transpose nécessairement. En effet, en plus de devoir respecter le Pacte Européen de Stabilité et de Croissance de 1997 dans la zone euro, la France doit se soumettre à de nombreuses directives européennes d’ouverture à la concurrence découlant du Traité de Rome de 1957 avec cette accélération soudaine dans les années 1990 consécutive à la perte des monopoles nationaux. Au final, ce sont les transpositions de ces directives qui viennent configurer notre législation interne du droit public des nouvelles technologies. Or, selon l’article 55 de notre Constitution, les directives communautaires s’insèrent, dans la hiérarchie des normes, entre le bloc de constitutionnalité et la loi. Nous voyons bien là un premier paradoxe normatif : l’administration électronique s’étoffe progressivement grâce à l’édiction de circulaires alors que simultanément ou presque des directives communautaires ont été adoptées, en attente de transposition .

Second point : un second aspect est soulevé par l’administration électronique : le recul du service public à la française au profit du service d’intérêt économique général (SIEG) prôné par l’Europe. Assez troublant lorsqu’on sait que la France, initiatrice des infrastructures administratives actuelles grâce à Napoléon, a été prise comme modèle pendant longtemps tant au niveau européen qu’international. La doctrine administrative, elle-même, s’est rapprochée de la vision communautaire du service public en privilégiant l’intérêt général au deuxième élément de son identification. Le droit européen ne distingue pas le service public selon son appartenance à la sphère publique ou privée. Il retient l’unique critère d’intérêt général et cela sous la pression des règles concurrentielles, donc du moindre coût, tout en garantissant les droits fondamentaux de la personne.

En synthèse, nous voyons là que l’Etat français est lui-même sous une double contrainte verticale : économique et financière, européenne et interne. C’est ainsi qu’il imposera progressivement à son tour cette contrainte à ses administrés. Comment ? Elle s’est construite progressivement tout d’abord dans le domaine fiscal avec, dans le prolongement de la loi Madelin de 1994, la mise en place de la TéléTVA par voie électronique rendue obligatoire en janvier 2006 (pour 1,5 million d’euros de CA, rabaissé à 760 000 à compter de janvier 2007). A l’échelon des collectivités territoriales, en 2007, on a observé lors des dernières élections la généralisation du vote électronique dans les Hauts de Seine et ses aléas. En Moselle, les offres et les candidatures aux marchés publics sont obligatoirement dématérialisées.

Usant du marketing du e-commerce, l’Etat incite par ailleurs ses contribuables particuliers en proposant une ristourne fiscale de 20 euros lors de la première télé-déclaration de l’impôt sur les revenus. Il les fidélise ensuite grâce à la mise en place du compte fiscal unique proposant de multiples services en ligne tels que le calcul prévisionnel de l’impôt ou la documentation fiscale. Le programme Copernic a un énorme succès puisque l’on comptait 7,4 millions de télé-déclarations sur 35,5 millions de contribuables, ce en l’espace de 5 ans seulement.

Il en sera de même avec le dossier médical personnel (DMP) et la carte vitale 2 après leur généralisation. Ils permettront à l’assuré d’obtenir un remboursement plus rapide voire une prise en charge totale de ses soins. Cela obligera donc les professionnels de santé à s’équiper afin d’assurer une interopérabilité entre les différents outils logiciels et serveurs. La mise en place du DMP permettra une économie substantielle pour les comptes de la sécurité sociale : plus de papier, un traitement direct nécessitant beaucoup moins de collaborateurs. Les exemples sont encore nombreux mais ils montrent bien comment la réduction du nombre de fonctionnaires et des coûts de fonctionnement apparaissent comme des conséquences de la démocratisation de l’e-administration. On le sait, la France dispose d’une collecte et un recouvrement de l’impôt particulièrement onéreux. L’administration électronique provoque aussi un effet centralisateur, par la diminution d’interlocuteurs. Elle enlève d’une certaine manière cette notion de proximité du SPA que l’on ressent en se rendant à la mairie, à la Poste ou encore à la trésorerie. Il faut espérer que les hotlines de l’administration ne seront pas expatriées à l’image des entreprises privées !

Evidemment, les investissements sont à moyens termes mais les amortissements escomptés sembleraient rapides à venir. En effet, grâce à l’offre abondante au prix de plus en plus bas et au renouvellement des technologies, les français rattrapent leur retard dans l’équipement informatique (7ème au niveau européen en 2007, 5ème selon les dernières prévisions). Selon l’ARCEP, cette même année, la France comptait près de 17 millions d’abonnés à l’ADSL. Et nul ne doute que ce chiffre croîtra avec l’avènement de la fibre optique qui permettra d’avoir un débit jusqu’à 100 Mb. La loi n°2008-776 du 04 août 2008 de modernisation de l’économie ainsi que les décrets de janvier et février 2009 vont dans ce sens et mettent en place un droit au très haut débit avec des obligations précises envers les opérateurs et les constructeurs immobiliers. Ces premiers devront informer l’Etat et les collectivités territoriales de la couverture du réseau de communication. La contrainte, l’obligation est beaucoup plus prégnante qu’elle ne l’était auparavant.

Pour ce qui concerne le présent ou plutôt le futur proche, la dématérialisation se poursuit, des protocoles ont été signés avec les notaires (e-cadastre – Télé@ctes), les avocats (e-barreau), les huissiers de justice (e-greffe). La télé-procédure administrative s’étend aux différentes instances et les dossiers de l’ordre judiciaire seront bientôt également dématérialisés (protocole avec la caisse des dépôts et consignation – avec la gendarmerie).

Il faudra équiper les institutions et les administrations en matériel informatique, former les fonctionnaires, prévoir de grandes capacités de stockage et de longue durée pour l’archivage etc. Dans l’état actuel de la crise bancaire et financière qui frappe le monde provoquant la débauche massive de salariés, du chômage technique, on continue de réduire la population active par le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux et donc de contribuables pouvant financer cette révolution copernicienne du service public. A la fracture numérique s’ajoutera donc la fracture sociale, laissant supposer que les économies escomptées seront longues à se réaliser. En attendant, ce sera comme à l’accoutumé, les administrés, plus précisément les contribuables qui devront en assumer la transition. Comme disait Anaxogore de Clazomènes repris par la maxime de Lavoisier « rien ne se perd, rien ne se crée, tout se transforme ».

Avec mes profonds remerciements

à Mme PREBISSY-SCHNALL,

Maître de conférences en Droit public,

pour son séminaire et ses corrections

Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public – NOR : PRMX8910096C – J.O. du 24/02/1989 p.2526

Circulaire du 27 mai 1993 relative à l’évaluation et à la simplification des formalités administratives – NOR : PRMX9300346C – J.O. du 4/06/1993 p.8111

Circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l’Etat et des services publics – NOR : PRMX9500950C – J.O. du 28/07/1995 p.11217 ; Circulaire du 15 mai 1996 relative à la communication, à l’information et à la documentation des services de l’Etat sur les nouveaux réseaux de télécommunication – NOR : PRMX9601516C – J.O. du 19/05/1996 p.7549

Circulaire du 17 décembre 1998 relative à la diffusion de données juridiques sur les sites internet des administrations – NOR : PRMX9803355C – J.O. du 24/12/1998 p. 19487

L’Etat en France, servir une Nation ouverte sur le Monde http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/954026900/0000.pdf

Loi organique relative aux lois de finance du 01er août 2001 http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/lolf/index.shtml

La révision générale des politiques publiques constitue une réforme de l’Etat sans précédent. 374 décisions, organisées autour de 6 axes de modernisation, ont été adoptées lors des 3 conseils de modernisation des politiques publiques qui ont eu lieu entre décembre 2007 et juin 2008 http://www.rgpp.modernisation.gouv.fr

Nouvelles technologies de l’information et de la communication

La directive 95/46 CE du 24 octobre 1995 relative à la protection des données à caractère personnel a été transposée par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004. Il n’est pas inutile de rappeler que cette transposition dans l’ordre juridique français devait intervenir avant le 24 octobre 1998

Personne morale de droit public – Rapport public 1999 du Conseil d’Etat : réflexions sur l’intérêt général

http://www.conseil-etat.fr/ce/rappor/index_ra_li9902.shtml

Loi n°94-126 du 11 février 1994 relative à l’initiative et à l’entreprise individuelle, ancien article 4

L’article 4-1 de la loi N° 94-126 du 11 février 1994 relative à l’initiative et à l’entreprise individuelle fixe un cadre général à la transmission électronique des déclarations aux administration par les entreprises. La loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 définit le cadre général de la mise en place de la cryptologie. La circulaire AFB N° 97/193 du 7 mai 1997 mise en place à l’issue de l’unification du TEP et du TéléTIP décrit les spécifications et modalités de mise en œuvre des téléréglements de type A et B. Le décret n° 2000-1036 du 23 octobre 2000 fixant le cadre général de la transmission des déclarations professionnelles, de leurs annexes et de tout document les accompagnant par voie électronique à la DGI. Voir aussi exposé sur l’e-impôt dans le cadre du séminaire de Mme PREBISSY, maître de conférences en Droit public

Voir recommandation de la CNIL http://www.cnil.fr/index.php?id=1009&0= . Ordonnance de rejet du TA Versailles du 17 avril 2007 http://www.legalis.net/jurisprudence-decision.php3?id_article=1897

Voir exposé e-impôt également http://www2.impots.gouv.fr/dpr2007/avantages.htm

La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 , qui a modifié le code de la sécurité sociale a prévu, dans ses articles 3 à 5, pose le principe de la création du dossier médical personnel (DMP). Cette création s’inscrit en outre dans le cadre législatif sur l’hébergement des données de santé, fixé par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé. Le décret n° 2006-6 du 4 janvier 2006 relatif à l’hébergement de données de santé à caractère personnel prévoit les conditions d’agrément des hébergeurs de données.

Articles 109 et suivants

Décrets n°2009-52, n°2009-52 et n°2009-54 du 16 janvier 2009 ; Décrets n°2009-166 et n°2009-167 du 12 février 2009. Ces derniers règlementent le droit au très haut débit contraignant pour le propriétaire d’un immeuble, obligeant la charge des coûts des travaux aux opérateurs, au pré-câblage en fibre optique pour les nouveaux immeubles de plus de 25 logements, réglementant également la transmission par les opérateurs d’informations à l’Etat et aux collectivités territoriales, essentielle au regard des enjeux de l’aménagement du territoire.

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