Les Hyperliens et le Service Public

La progression des technologies au cours des dernières décennies entraîne des développements aux conséquences qui, même prévisibles, n’ont pas fait l’objet d’un traitement transversal afin de relier la société et une informatique démocratisée auprès du grand public. Ce retard se ressent, ou plutôt s’est ressenti jusque récemment, dans les institutions françaises. Cependant, en dépit des difficultés pratiques, n’existe-t-il pas un plus petit dénominateur commun qui rendrait possible un minimum numérique garanti ? Ainsi se pose le problème de l’administration électronique, ou e-administration. Si le traitement de cette large question fera l’objet de développements dans un futur exposé, il nous convient d’appréhender un élément majeur de l’ère du numérique qui trouve sa place idéalement en introduction, permettant de faire le lien entre les différents aspects qui seront aborder : les hyperliens.

Si l’Internet existe depuis près de 30 ans, c’est son interface la plus conviviale, le WWW, qui, en une dizaine d’années a réussi à populariser les Réseaux. En effet, la création d’un contenu enfin dynamique, où les pages des uns renvoyaient aux pages des autres, créa un véritable inter-réseau de contenu et non plus simplement de contenant. L’outil de prédilection demeure encore aujourd’hui l’hypertexte – ce procédé donne à l’utilisateur la possibilité de choisir son cheminement à l’intérieur d’un document. En cliquant à l’aide de sa souris sur le mot ou l’icône qui l’intéresse, l’utilisateur est immédiatement dirigé vers la partie du document qui s’y rattache. Il se construit donc son propre parcours de lecture en fonction de ses préoccupations et de ses intérêts.

Techniquement parlant, un hyperlien permet de rendre actif un ensemble du document (texte, photo), qui sur un simple clic ouvrira un nouveau document, sur le site originel ou ailleurs. Les hyperliens sont les chaînons qui permettent de naviguer pas-à-pas sur la toile mondiale à la vitesse du poignet et de la bande passante.

Étudier les hyperliens sous le prisme du Service Public sort du champ de recherche les questions actuelles sur les liens profonds ou la propriété intellectuelle qui sont essentiellement des questions de droit privé, ou seront étudiées plus avant dans un autre exposé. Nous ne nous attarderons donc pas dessus. Idéalement, dans la quête du plus petit dénominateur commun de l’e-administration, l’hyperlien tient une place centrale et nécessaire – c’est par et grâce à lui qu’est possible l’interconnexion des données. Cet outil de base est également un réel baromètre du prolongement en-ligne de l’organisation publique sur un principe simple des réseaux : plus le nombre de liens est important et meilleur sera l’efficacité du système.

Entre formation et information des utilisateurs-usagers, l’Administration devra d’abord s’interroger sur ce qu’elle pourra bâtir comme services publics via les liens (I.) sans négliger ce que les liens web peuvent apporter en terme de performance de l’Administration (II.).

I. Les hyperliens au service du public

Pour comprendre le statut que peut avoir l’hyperlien au sein des Services Publics, il convient d’étudier le premier et le plus important indice de la présence d’un Service Public, l’intérêt général. Nous venons de le voir, la synergie crée par la multiplication des liens tend à renforcer l’efficacité d’un système en réseau. Mais le témoin privilégié de cette dématérialisation de l’Administration reste l’effort fédératif de ses divers sites web. A cet effet, le 26 mai 2000, lors du colloque sur la modernisation de l’administration de PARTHENAY, M. SAPIN, ministre de la fonction publique, prononça un discours dans lequel il avançait l’idée de services publics plus réactifs, notamment dans le domaine de l’utilisation des nouvelles technologies. Ceci passait par la minimisation des liens à activer entre deux services donnés (A.). Concomitamment, ceci a abouti à l’accroissement de l’investissement des usagers et de l’administration dans les procédures en place (B.).

A. Vers le guichet numérique unique

  • La centralisation de l’information

Le décret du 31 mai 1996 a mis en place une base de donnée qui a été concédée à la société ORT qui gère actuellement les sites http://legifrance.gouv.fr ainsi que http://www.jurifrance.com jusqu’en août 2002. Cet effort louable de mise à disposition des informations relatives à la législation en vigueur était un premier pas qui fut ensuite développé dans le rapport du CIRE, en date du 15 novembre 2001 annonçant la deuxième étape du PAGSI. Cette dernière doit, en principe, aboutir à la mise en place d’un guichet administratif unique et électronique pour le citoyen appelé mon.service-public.fr ainsi qu’un « trousseau de clefs numériques » (M. SAPIN).
« Un site personnalisé mon.service-public.fr sera proposé d’ici à 2005 à chaque usager pour lui permettre de gérer en ligne l’ensemble de ses relations avec l’administration.
Ce service sécurisé donnera accès aux téléservices publics et s’appuiera sur l’ensemble des sites web publics proposant des téléservices.
À travers ce projet, notre ambition est de faciliter la fédération et le fonctionnement en commun des sites locaux et sectoriels.
La diffusion de l’information sur les démarches administratives entre dans une nouvelle phase. Afin de présenter une information complète aux usagers, les administrations seront de plus en plus amenées à partager entre elles les informations qu’elles détiennent et mettent en ligne.
À cet effet, une plate-forme, permettant de démultiplier la diffusion des informations pratiques du portail par les sites des acteurs publics locaux et de favoriser l’enrichissement mutuel des bases d’information nationales et locales sur les démarches, sera développée par La Documentation française, opérateur du portail, et la Caisse des dépôts et consignations, qui concluront à cette fin un accord de partenariat.
 »

Ce portail de l’administration française centralise l’ensemble des informations publiques disponibles sur le net, notamment, en créant des liens avec l’ensemble des sites publics. Ces annuaires facilitent la recherche fructueuse de renseignements et se couplent avec des moteurs de recherche [1] . L’effectivité de ces nouvelles méthodes n’est plus à démontrer – il faut désormais moins de 5 minutes pour trouver un article de loi.

La mise en place de cette cartographie numérique de l’administration française supporte l’analogie avec la signalisation routière – les hyperliens agissent comme autant de panneaux indicateurs où le transport serait assuré par le navigateur. Il est intéressant de noter que cette signalisation ne fait pas partie des obligations du service public de voirie – seuls seraient susceptibles d’une obligation la mise en place de l’infrastructure du réseau, soient les routes / le câblage d’acheminement des données.

  • L’Accessibilité de l’information

Outre la dématérialisation des guichets administratifs, les hyperliens stigmatisent également la remise en cause des questions de la temporalité et de délais dans les procédures administratives. Cette accessibilité nouvelle de l’administration se caractérise par deux procédés :

  • La procédure en temps-réel – l’information stockée sur des supports numériques est disponible à la vitesse de la bande passante qui achemine les paquets d’information. Patrice MARTIN-LALANDE ajoute en corollaire l’absence de contrainte de déplacement [2] . En terme d’accès au service public, en particulier pour les handicapés, ceci constitue une réelle avancée. Multiplier les liens, c’est augmenter proportionnellement les bénéfices et la portée de l’e-administration.
  • L’absence d’horaires des structures en ligne – cet argument est le premier soulevé dans le rapport MARTIN-LALANDE – la disponibilité 24h/24 améliore la prestation de service public. Via le maillage serré de liens, le guichet numérique n’est pas qu’unique, il est également permanent.

De fait, c’est le principe de continuité du Service Public qui est assuré en-ligne, dans la limite de la réactualisation des liens – ainsi, le ministère de l’emploi et de la solidarité n’existe sous cette appellation que depuis 1997. On se retrouve alors avec deux sites – www.travail.gouv.fr et www.emploi-solidarité.gouv.fr  ; si la redondance n’est pas un problème (supra), les cas de suppression d’URL arrivent et aboutissent à des hyperliens morts (deadlinks). Ceci en plus de porter atteinte à la continuité du service public en-ligne nuit à la crédibilité d’une administration.

B. Vers une présence accrue

La création en 1998 d’un comité interministériel pour la réforme de l’Etat avait notamment pour but de construire un réseau public général sur l’Internet. Ce développement numérique a non solum facilité l’accès aux Services Publics en-ligne, sed etiam rendu aux usagers la place qui leur incombait dans le fonctionnement idéal d’un Service Public.

  • Une administration omniprésente

La transposition numérique de l’Administration française fera l’objet d’une étude plus avant dans le cours, mais néanmoins, il est important de signaler que cette amélioration des services offerts constitue l’une des missions principales du Service Public, la mutabilité. Principalement, parce que les documents disponibles dans les différentes administrations existent déjà sous forme numérique. Or une fois les investissements en matériel effectués, le coût de mise à disposition du public est quasi nul, et certainement moindre que celui d’une administration « tout papier ». Il j’y a donc pas lieu de faire de la rétention technologique, dès lors que ces documents existent et qu’il suffit d’un lien pour que la totalité des usagers connectés puisse en bénéficier.

Cependant, ne perdons pas de vue que l’Internet est un outil et pas une solution. Tout comme le Minitel à ses grandes heures, l’Internet ne doit pas faire céder à la tentation de la substitution du tout papier par le tout numérique. Il faut donc que les hyperliens ne soient que la façade derrière laquelle on trouve les hommes d’une administration.

La vocation première de l’Administration en-ligne fut la mise en place de F.A.Q. (Foire aux Questions) en-ligne, comme autant de réponses vulgarisées à la complexification croissante du jargon et des procédures administratifs. Cette mission d’information semble donc réussie, après le signal d’alarme tiré en 1995 par Philippe LANGENIEUX-VILLARD dans son rapport au Premier Ministre de février 1995 [3].

La chute des coûts liée au numérique bénéficie encore à l’usager lorsqu’il s’agit de trouver une information. A tout le moins, si chaque site public contient des liens vers les autres sites publics, on aboutit à une ubiquité (ou plutôt un cercle vertueux) dans laquelle la même information se trouve en plusieurs endroits au même instant, localisée par différents liens.

Bien que les coûts d’accès à l’Internet aient fortement baissés ces dernières années, l’impulsion d’une dynamique de contenu disponible en-ligne reste une prérogative de la Puissance Publique. Ainsi, dans son rapport [4], Patrice MARTIN-LALANDE définit comme l’« un des objectifs prioritaires de ces prochaines années » le développement d’un contenu culturel en-ligne. Si l’on a vu les avantages au fouriérisme numérique que sont les annuaires de liens, on ne peut qu’encourager cette politique publique d’orientation des usagers de l’internet.

Pourtant, dans un monde numérique où trouver une information reste une priorité bien malmenée, l’indexation d’hyperliens pointant sur des documents internet (et non pas seulement web) témoigne d’un parti pris politique. En effet, ce que l’on choisit d’indexer compte autant que ce que l’on choisit de ne pas montrer et qui pourrait éventuellement finir perdu dans la jungle binaire. Partant, il serait opportun de se poser la question d’une éventuelle obligation d’archivage de Service Public de sites internet « menacé de disparition », tant par la versatilité des adresses URL (combien de pages se sont déjà transformées en « erreur 404 » !). Ceci permettrait la constitution d’un patrimoine numérique, qui n’est que le pendant contemporain du patrimoine historique du monde physique.

  • L’Administré devient un acteur Comme le débat sur le côté volontariste de la navigation en-ligne l’a affirmé, l’action d’activer un hyperlien fait de l’utilisateur un acteur-même de sa recherche. Contrairement aux médias de masse qui l’avait précédé, l’Internet permet de choisir les informations que l’on veut recevoir et d’y réagir.

Ainsi, la mise en place de ligne d’urgence pour la dénonciation de sites pédophiles (https://www.internet-mineurs.gouv.fr/ ) responsabilise les usagers de l’Internet. D’un click, il peut donc influer sur le contenu disponible en ligne et être acteur d’une mission de service public. Les informations qu’il soumet sont dès lors sous sa responsabilité propre, et il devra répondre de sa diffamation le cas échant.

Enfin, l’usager peut devenir un relais numérique via son espace personnel – la plupart des sites institutionnels favorisent la mise en place de bannières sur les pages ou sites personnels des particuliers, grâce à un lien dans la barre de navigation du site ou son ours – comme sur http://legifrance.gouv.fr/html/liens/etablir_lien.htm .

Cet apport des internautes-usagers montre que les hyperliens travaillent en silence non seulement au bénéfice des particuliers mais également pour l’intérêt particulier des Services Publics.

II. Les hyperliens pour le Service Public.

Dans le cadre des relations entre l’e-administration en développement et les usagers, l’utilisation du lien hypertexte se fait au service d’une amélioration du service fourni. Cet aspect bénéfique de l’utilisation ne fonctionne pourtant pas à sens unique, l’hyperlien va être utilisé par l’e-administration non pas uniquement pour satisfaire ses usagers, mais aussi dans son propre intérêt par la recherche d’un gain d’efficacité dans son action (A.). Ce nouveau moyen d’action n’est toutefois pas sans soulever un certain nombre d’interrogations, voire de problèmes (B.).

A. L’hyperlien en renfort de l’administration.

  • L’hyperlien comme passerelle : l’usage de l’intranet.

A la manière des entreprises privées, les administrations se sont dotées de portails Intranet dans un but de productivité accrue. Cette utilisation de l’infrastructure hypertexte a rendu possible une large mise en ligne de l’information et des documents au sein des administrations sur des serveurs Web internes (accessibles des seuls ordinateurs connectés au réseau local).

Ainsi, mise en place d’un Intranet va permettre de développer le travail coopératif, même entre des agents dispersés géographiquement. Les possibilités de RAO (Réunion Assistée par Ordinateur) ou de vote électronique sont alors ouvertes et très facilement mises en place. Le Premier Ministre a encouragé le développement des intranets dans la Circulaire du 7 octobre 1999 relative aux sites Internet des services et des établissements publics de l’État aux ministres et secrétaires d’Etat. Ces nouvelles possibilités techniques vont rapprocher les agents de l’Etat qui ne seront désormais plus séparés que d’un simple click dans leur action, où qu’elle soit située.

  • La simplification du traitement.

L’utilisation de l’hyperlien permet d’un côté de simplifier les démarches des administrés, mais facilite aussi les opérations de traitement pour les agents publics. Le liens hypertexte peut en effet se voir adjoindre un certain nombre de fonctions : que ce soit le système de form (formulaires en ligne) couplé à la simple instruction submit ou par le biais de scripts exécutés par les serveurs (tels CGI ou PERL par exemple). Ceci fait gagner un temps précieux dans le traitement des données car le travail de la saisie informatique est alors dévolu à l’utilisateur lorsqu’il fait sa demande. Cette étape supprimée permet non seulement de gagner du temps mais aussi éventuellement de réaffecter du personnel à une autre activité.

D’autre part, la suppression de certaines pièces justificatives décharge l’usager du Service Public de certaines formalités, mais autorise également les agents publics à gérer des documents qui sont par ailleurs dors et déjà à leur disposition. Si l’on considère en effet le Service Public dans sa globalité, le niveau de collaboration rendu possible par l’usage des hyperliens permet d’interroger une base en temps réel au moment même où l’utilisateur du service en ligne effectue sa demande en cliquant sur le lien.

Postérieurement à l’étape de la saisie vient le moment de la ventilation des données collectées. La simplicité de son utilisation couplée aux possibilités offertes montre encore la position centrale de l’hyperlien dans le développement de l’administration en ligne. Un simple click permet ensuite de classer les informations collectées dans différentes bases de données. Dans le cas d’une information manquante, il est possible de retrouver celle-ci en interrogeant une autre base automatiquement. La liaison des bases de données entre elles permet d’aller rechercher une information de façon beaucoup plus simples et rapide que par une procédure de demande de communication de dossiers entre deux administrations. L’interconnexion des bases couplée à la facilité d’utilisation de l’hyperlien rapproche les différentes composantes du Service Public dans le temps et dans l’espace.

Cette simplification du traitement des données, couplées à des possibilités de communication entre les utilisateurs-usagers et entre les agents du Service Public va insuffler une nouvelle énergie à l’administration française. Le lien hypertexte se trouve être à la fois l’origine et le moyen de ce renouveau en dynamisme. Pourtant le tableau serait largement incomplet si l’on occultait les zones d’ombres sur le rôle et les conséquences de l’hyperlien au sein de l’action de l’administration.

B. Les limites de l’hyperlien à l’usage du service public

  • Une nouvelle infrastructure devient nécessaire

La mise en place de l’e-administration ne peut se faire ex nihilo. Les principes fondamentaux de l’utilisation des liens, que ce soit en amont ou en aval du site web de l’administration doivent être assimilés de part et d’autre afin de révéler leur pleine efficacité. La formation des personnels à l’usage du net est une nécessité. Mais aussi la formation ou le recrutement de webmasters professionnels : les sites se doivent d’être non seulement clairs pour l’usager même si celui-ci est entièrement débutant, car en ligne personne ne viendra lui apporter le conseil personnalisé qu’il trouve habituellement au guichet traditionnel. Ces portails Web doivent bien entendu être aussi fonctionnels pour les agents qui traitent les informations acheminées via les hyperliens.

En sus vient le coût des équipements ainsi que les nécessaires mais onéreuses mesures de sécurité. Le service se doit en effet d’être de qualité. Il ne doit pas être seulement accessible, il doit l’être dans des conditions sinon optimales du moins minimums (car l’e-administration doit être un plus, et non une substitution de l’administration traditionnelle). Or tout ceci a un coût, aussi bien en investissement matériel qu’en emploi de personnel qualifié.

Parallèlement à ces besoins en ressources, des problèmes pratiques viennent se poser. L’un des fléaux du net (si l’on oublie le spamming), se trouve être la présence des liens morts. Dans le cas de l’e-administration, un lien mort correspond au mieux à une simple information indisponible, au pis à un guichet (voire l’ensemble d’une administration) fermé(e). Doit-on alors instaurer à la charge de l’administration une obligation de mise à jour ? On se trouverait dans ce cas en présence d’une extension du principe de continuité du Service Public. L’objectif de permanence évoqué précédemment ne peut être atteint que dans le cas où ces tracasseries techniques ne viennent pas interrompre le service.

Finalement, la solution pourrait se trouver dans le caching. A l’instar du moteur de recherche dont l’efficacité n’est plus à prouver, le bien nommé Google , qui permet aux pages d’êtres toujours disponibles même en cas de défaillance d’un lien.

  • Le problème des cookies.

Par les informations qu’elle détient et les moyens mis à sa disposition, l’administration, bénéficie grâce aux fonctionnalités du lien hypertexte d’un moyen de fichage extrêmement efficace des utilisateurs de télé services. Le lien permet en effet dans le cadre d’une seule action non seulement de recueillir des informations, mais aussi de les archiver, de les classer et éventuellement de les traiter dans le même temps.

C’est dans le cadre de cette préoccupation, qui apparaît centrale, que le Forum des Droits de l’Internet a organisé un grand débat itinérant sur cette question, afin de cerner les inquiétudes et attentes et matière de respect des données personnelles dans ce nouveau contexte administratif.

Les usagers devront donc avoir un droit de regard : suppression ou rectification des données nominatives collectées sur eux, comme le prévoit la Loi sur la protection des données personnelles de 1978.

Concurremment à la possibilité de ficher ses usagers, l’utilisation de l’outil informatique et des hyperliens permet de stocker des cookies sur les ordinateurs qui se connectent à un service en ligne. Pratiquement, la simple action de cliquer transmet un certain nombre d’informations sur l’ordinateur connecté et son utilisateur. Les usagers peuvent ainsi être tracés, mais de manière transversale ; sur l’ensemble des sites visités. La question qui se pose ici est la même qu’avec n’importe quel autre site : quelles informations peuvent être contenues dans le cookie sans que cela n’attente à la vie privée de l’usager ? Même si ce sont les règles de Droit commun de la Loi sur la protection des données personnelles qui s’appliquent ici, on est en droit de s’inquiéter de l’application d’une éventuelle règle exorbitante de droit commun dans de tels cas.

  • L’interconnexion des bases : limites.

Bien au-delà des possibilités de traçage offertes par l’utilisation des nouvelles technologies, la question de l’interconnexion des bases de données sur les usagers montre ses limites dès le premier abord. Si ce formidable outil de traitement de l’information peut permettre de décupler l’efficacité de notre service public, il peut aussi se révéler dangereux pour les usagers dans le cas d’une utilisation dévoyée. Le problème de la sécurité se pose, ainsi que celui de la réutilisation des informations par une autre administration que celle concernée, et ce sans que l’administré en soit informé.

Le problème de la sécurité pourrait trouver une solution avec la carte électronique de citoyen comportant une signature électronique propre à chaque individu. Avec cette technologie, chacun pourrait avoir accès aux services offerts par l’administration et pourrait se tenir au courant de l’avancée de ses démarches sur Internet en toute confidentialité.

Ensuite concernant la réutilisation par une autre administration des données collectées, Le Plan RE/SO 2007 pour un République Numérique dans la Société de l’Information vient réaffirmer la nécessité de la protection des données personnelles dans le cadre de l’e-administration. Il y est clairement indiqué que pour obtenir l’adhésion des citoyens à l’administration électronique, il faut s’assurer que les données qui les concernent ne seront pas réutilisées, à leur insu, par d’autres administrations et services publics.

De la même manière, il ressort du débat public sur l’e-administration que la création d’un portail personnalisé ne doit pas être une occasion d’instaurer un système d’identifiant unique.

  • Une tendance à l’élitisme ? La rupture de l’égalité du Service Public.

Alors que l’administration se veut présente partout dans un souci d’accessibilité, cette universalité, corollaire du principe d’égalité du Service Public risque de trouver sa limite, du moins dans un premier temps, lors de la mise en place de l’e-administration. En effet, cette barrière de l’accès à l’administration électronique vient se placer de manière très pragmatique. Le coût est encore trop élevé pour une majorité de français. Même si les taux d’équipement sont en pleine expansion en France, et si le nombre de connectés à Internet n’a de cesse d’augmenter (+45% en 2002), ce n’est pour le moment pas une universalité de citoyens qui a accès aux services dématérialisés de l’Etat.

Pourtant, ce ne sont que 74% de la population, concentrée sur 21% du territoire qui ont accès à des connections permanentes à haut débit, d’après le rapport « Etat des lieux de la France numérique » publié par la DATAR en juin 2003.

Afin de mettre fin à ces inégalités, le Gouvernement a fixé un certain nombre d’objectifs à réaliser avant 2007 : accès au haut débit pour l’intégralité de la population, et accès au très haut débit pour certaines agglomérations. M RAFFARIN l’a précisé dans son discours au Sommet Mondial sur la Société de l’Information (10 décembre 2003) : « C’est une « société de l’information pour tous », que nous devons construire. […]Les technologies de l’information et de la communication doivent être placées au service des droits et des libertés ».

En outre, il faut instruire et éduquer les usagers parallèlement à cette nécessité d’un accès matériel aux possibilités de l’hypertexte.


Bibliographie :

  • Rapports
    • MARTIN-LALANDE, Patrice – L’internet, un vrai défi pour la France – Coll. Rapports Officiels – Éd. La Documentation Française, 1998
    • Etat des lieux de la France numérique. DATAR, juin 2003.
    • Administration électronique et protection des données personnelles, Synthèse du débat public organisé par le Forum des droits sur l’internet (Juin 2002 – Novembre 2002).
  • Documents
    • JUSTINE, Sébastien – Internet et le numérique, Exposé sur la conférence de Pierre Mayeur à Science-Po Paris – kindredofthemoon.free.fr/sebastien/expose.htm
    • Circulaire de Premier Ministre du 7 octobre 1999 relative aux sites Internet des services et des établissements publics de l’Etat.
    • L’internet et le Droit – Colloque des 25 et 26 septembre 2000 à l’Université Paris I

 

[1] On peut cependant déplorer que ces moteurs n’aient pour champ que le site ou la partie du site concerné…

[2] p. 16

[3] In Patrice MARTIN-LALANDE, p. 34

[4] p. 62 et suivantes

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