Les Lois Perben

• Présentation Powerpoint

On a surnommé « Lois Perben » deux lois, dont les projets furent déposés par Dominique Perben, ministre de la Justice et Garde des Sceaux entre 2002 et 2005.

Ces deux lois (Loi n°2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice, surnommée « Perben I », et Loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, surnommée « Perben II », la plus importante des deux lois) ont une problématique commune : s’agissant tant de la procédure pénale, que du droit pénal de fond, il s’agit de lois de « modernisation ».

Des lois de modernisation

Cette modernisation est illustrée en partie par le recours de plus en plus extensif aux nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC).

Les lois Perben ont ainsi fait œuvre d’innovation en instaurant la possibilité de placer une personne mise en examen sous contrôle judiciaire, ou une personne condamnée à une peine privative de liberté, sous une surveillance électronique mobile, matérialisée par un bracelet électronique. En matière de lutte contre la criminalité organisée, le recours aux mesures d’interception est également facilité, de même que la pose de caméras ou de micros dans des domiciles ou véhicules. Enfin, la création d’un fichier des auteurs d’infractions sexuelles (FJAIS : Fichier judiciaire automatisé des auteurs d’infractions sexuelles) illustre également ce recours aux NTIC.

Mais en réalité, le qualificatif de loi de « modernisation » se réfère d’abord à une évolution de la vision apportée au droit pénal et à la procédure pénale : ces lois sont en effet traversées par une idéologie de l’efficacité et de la rapidité. La modernisation se trouve donc également dans le champ sociopolitique.

Par exemple, ces projets refusent que les nécessités de la procédure pénale ne rallongent inutilement le traitement d’une affaire ou d’une enquête. La perquisition doit ainsi pouvoir être possible dans certaines hypothèses sans autorisation judiciaire, ou même des perquisitions domiciliaires en dehors des heures légales (de 6h à 21h). L’encadrement du principe d’opportunité des poursuites ou la création de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité traduisent l’idée qu’il est nécessaire d’automatiser le traitement des infractions ; surtout, c’est l’octroi d’une peine, plus que d’un jugement qui doit être rapide, comme le traduit l’assouplissement du régime de la composition pénale.

En outre, la procédure pénale, dont la fonction est d’arbitrer notamment entre les pouvoirs de la police judiciaire et du ministère public et les libertés individuelles, est souvent vue comme une entrave à l’activité des forces de police et de gendarmerie. S’agissant tout particulièrement de la loi « Perben II », les officiers de police judiciaire se voient désormais confiés des pouvoirs exorbitants et très fortement attentatoires aux libertés individuelles (infiltration, surveillance de tout le territoire, extension de la garde à vue à 96 heures et intervention de l’avocat après 48, voire 72 heures s’agissant de trafic de stupéfiants ou d’actes de terrorisme). Néanmoins, cet amoindrissement des libertés individuelles est vu comme indolore ou même nécessaire par les citoyens, s’agissant de la problématique particulière de la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées.

Mais au-delà des réformes apportées par les lois Perben, la trame de fond des réformes apportées au droit pénal ou à la procédure pénale depuis 2002 est que le droit pénal doit pouvoir apporter une solution à tous les maux de la société. Cela suppose d’abord que le droit pénal s’applique à tous les citoyens, même à ceux reconnus comme irresponsables (réforme du droit pénal des mineurs par la loi « Perben I », ou jugement portant déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental), ou aux personnes morales (généralisation du principe de responsabilité des personnes morales opérée par la loi « Perben II »). Le droit pénal doit également avoir une solution pour chaque type de criminalité : la loi « Perben II » apporte un arsenal de mesures contre la criminalité et la délinquance organisées, mais d’autres textes apporteront par la suite une réponse à d’autres problématiques (renforcement du recours au bracelet électronique, ou, pour les criminels présentant un risque trop important de récidive, la rétention de sûreté).

Après un bref examen des dispositions les plus importantes de la loi « Perben I », nous verrons le contexte particulier dans lequel la loi « Perben II », la plus importante, a été adoptée.

Quelques dispositions de la loi « Perben I »

La loi « Perben I » est d’abord une loi de programmation et d’orientation, définissant des moyens exceptionnels attribués au service d’une politique judiciaire prenant en compte tant la juridiction civile et pénale qu’administrative.

Ce faisant, elle institue la justice de proximité et une réforme du droit pénal des mineurs

La justice de proximité

Se référer à la diapositive n°6.

Les juges de proximité sont non-professionnels. Alors que le projet initial de la loi « Perben I » prévoyait que des juges issus de la société civile (associatifs, notamment) puissent exercer dans la nouvelle juridiction de proximité, le Conseil constitutionnel a exigé dans la décision n°2002-461 DC du 29 août 2002, Loi d’orientation et de programmation pour la justice, que soient posés des « garanties appropriées » sur le statut et la compétence de ces juges non professionnels.

Un juge de proximité, selon la loi organique n° 2003-153 du 26 février 2003, doit ainsi avoir exercé une profession judiciaire pendant au moins 4 ans ou avoir 25 ans d’expérience dans le service juridique d’une entreprise ou d’une administration.

S’agissant de juges non professionnels, ils ne peuvent dans l’exercice de leurs fonctions revêtir une robe, mais ils doivent porter une médaille symbolisant leur charge.

La réforme du droit pénal des mineurs

Se référer à la diapositive n°7 et à l’exposé « Responsabilité pénale, irresponsabilité ou atténuation de la responsabilité des personnes physiques et morales »

La loi « Perben I » est connue pour avoir créé les centres éducatifs fermés. Ces centres ont la particularité d’être une structure éducative accueillant tant des mineurs à qui cette mesure a été imposée au titre du contrôle judiciaire et des mineurs condamnés à une peine de prison assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve. Dans le cas où les mineurs ne s’astreindraient pas à leurs obligations, tant le contrôle judiciaire que le sursis avec mise à l’épreuve pourraient être révoqués.

Le contexte de la loi « Perben II »

D’une loi de transposition…

La loi « Perben II » devait à l’origine être une loi de transposition, au contenu principalement technique. En effet, une grande partie des dispositions de cette loi est issue de plusieurs décisions adoptées dans le cadre de l’Union européenne.

C’est notamment le cas de la Convention du 29 mai 2000 relative à l’entraide judiciaire en matière pénale. Cette convention fixait notamment des règles sur l’entraide judiciaire au sein de l’Union, permettant d’organiser des auditions par visioconférence ou téléconférence sur le territoire d’un État membre, à la demande d’un autre État de l’Union. Cette convention organisait également une coopération dans le cas d’infiltrations (qualifiées d’ « enquêtes discrètes ») ou en matière d’interception des télécommunications.

Bien sûr, cette convention supposait l’existence et l’effectivité de mesures semblables en droit interne français ; la ratification de cette convention ne pouvant donc intervenir qu’après une modification substantielle de la procédure pénale française, au moins en matière de criminalité et de délinquances organisées.

Néanmoins, l’entrée en vigueur de cette convention ne s’est pas faite dans les délais ; deux décisions-cadres du 13 juin 2002 ont donc réglé deux points parmi les plus urgents dans le cadre de la coopération judiciaire et policière européenne. Il s’agit de la décision cadre relative aux équipes communes d’enquête, qui permet une coopération policière européenne, pour un objectif précis, et une durée illimitée, et d’une autre décision-cadre de la même date relative au mandat d’arrêt européen et la procédure de remise entre États membres.

Enfin la loi « Perben II » a été l’occasion de mettre en place en droit français les conséquences de la décision du Conseil du 28 février 2002 qui institue Eurojust, organisation de coopération européenne dans laquelle des États peuvent demander à d’autres d’entreprendre une enquête ou des poursuites, de mettre en place une équipe d’enquête commune, ou de fournir toute information nécessaire à une enquête.

Il est important de relever qu’Eurojust est notamment compétente en matière de criminalité informatique. Par ailleurs, Eurojust porte en elle un embryon de « parquet européen ».

… à un monstre juridique

Se reporter aux diapositives 9 à 11.

S’agissant du procès fait à la loi « Perben II » de son manque d’intelligibilité, il faut relever qu’il ne s’agit pas de la question de l’intelligibilité de la loi, telle qu’elle a été retenue dans la jurisprudence constitutionnelle, mais plutôt un problème de légistique, c’est-à-dire de la façon dont la norme, et ici la loi, a pu être élaborée. Le Conseil constitutionnel n’a donc pas été saisi de la question de l’intelligibilité de la loi « Perben II ».

Ainsi, le problème de légistique tient à ce que le travail parlementaire a été très important, nécessairement par voie d’amendements ou de sous-amendements, et sans aucune vision d’ensemble du texte juridique. C’est la raison pour laquelle l’article 15-3 du code de procédure pénale, concernant la police judiciaire, est modifié par l’article 77-I et l’article 207 de la loi, ou que l’article 43 du code de procédure pénale, relatif aux attributions du procureur de la République, a été modifié par les articles 111 et 125 de la loi « Perben II ».

Enfin, on ne peut parler de la loi « Perben II » sans évoquer la mobilisation de la communauté des juristes. Les avocats ont ainsi organisé plusieurs journées d’action, culminant le 11 février 2004, journée de l’adoption du texte à l’Assemblée Nationale. Une « grève des audiences » a également été suivie par les avocats, sauf en matière pénale.

Cette mobilisation n’aurait pas été possible sans une certaine complicité de la part des magistrats, dont les syndicats (Union syndicale des magistrats, Syndicat de la Magistrature) se sont mobilisés contre les dispositions de la loi « Perben II ». Cette mobilisation a été réalisée alors même que le statut de la magistrature interdit aux magistrats toute « démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions » et toute « action concertée de nature à arrêter ou entraver le fonctionnement de la justice ». De même, leur serment leur ordonne « de se conduire en tout comme un digne et loyal magistrat ».

I. La lutte contre la criminalité organisée

En 2004, avec l’aide de loi « Perben II », le législateur français a choisi de lutter de manière plus effective contre le crime organisé.

La procédure dérogatoire créer par la loi « Perben II » s’inscrit dans la continuité de notions déjà connues en droit pénal, comme la notion de bande organisée et d’associations de malfaiteurs.

La bande organisée est posée à l’article 132-71 du code pénal :

« Tout groupement formé ou toute entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d’une ou plusieurs infractions »

L’association de malfaiteurs est posée à l’article 450-1 du code pénal :

« Tout groupement formé ou entente établie,  en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d’un ou plusieurs crimes ou d’un ou plusieurs délits punis d’au moins cinq ans d’emprisonnement »

L’association de malfaiteurs (article 450-1 à 450-3 du CP et 421-1 et suivants du Code pénal) est une infraction en elle-même, alors que la bande organisée (article 132-71 du Code pénal) est une circonstance aggravante.

L’association de malfaiteurs va viser les crimes et délits punis de 5 ans d’emprisonnement, alors que la bande organisée va viser l’infraction.

L’association de malfaiteurs va réprimer les simples actes préparatoires qui traduiront l’intention de commettre un crime ou un délit punis de plus 5 ans d’emprisonnement, mais l’infraction ne sera pas constituée. Dans le cas de la circonstance aggravante de bande organisée, on réprimera l’entente et les actes préparatoires qui ont permis de commettre ou tenter de commettre l’infraction.

A. Une procédure dérogatoire

Avec la loi « Perben II », le titre de « crime organisé » est inclus en tant que titre d’un chapitre dans le Code pénal. En adoptant une section propre aux crimes organisés, le législateur français a choisi l’adoption de procédures criminelles spécifiques, avec des mesures d’investigations spéciales.

Le législateur français a choisi d’avoir :

• ses propres procédures criminelles
• fondées sur la notion de bande organisée,
• avec des moyens d’enquêtes dérogatoires au droit commun.

1. Un cadre d’application restrictif

Le nouvel article 706-73 du Code de procédure pénale précise les infractions auxquelles s’applique la loi « Perben II » :

• Des infractions portant atteinte à l’ordre public et à l’autorité de l’État.

C’est le cas des infractions d’Actes de terrorisme, Fausse monnaie, Trafic d’armes, Blanchiment et recel, Aide à l’entrée et à la circulation et aux séjours irréguliers d’un étranger en France.

• Des infractions portant atteinte aux personnes

Meurtre, Torture et actes de barbarie, Traite des êtres humains, Enlèvement et séquestration, Proxénétisme, Trafic de stupéfiants

• Des infractions portant atteinte aux biens

Vol, Extorsion, Destruction/Dégradation/Détérioration d’un bien

• Association de malfaiteurs

Ainsi que pour les associations de malfaiteurs de ces mêmes-délits.

Si ce cadre d’application de la procédure dérogatoire est restrictif et d’interprétation stricte, il s’agit néanmoins d’un domaine étendu, puisqu’il va du vol simple (si le parquet relève la circonstance de bande organisée) aux actes de terrorisme, en passant par l’infraction contestée d’aide à l’entrée et aux séjours irréguliers d’un étranger en France, qui permet de par sa formulation tant de réprimer les réseaux de « passeurs » que des bénévoles qui expriment leur solidarité.

2. Une compétence juridictionnelle spéciale

Cette loi crée au sein de huit tribunaux de grande instance les juridictions inter-régionales spécialisées, pour traiter des phénomènes de criminalité de grande complexité, à dimension transrégionale ou internationale. Il s’agit des TGI de Paris, Lyon, Marseille, Lille, Rennes, Bordeaux, Nancy, et Fort de France.

Ensuite, la compétence territoriale d’un TGI et d’une cour d’assises peut être étendue au ressort de plusieurs cours d’appel pour l’enquête, la poursuite, l’instruction et le jugement des infractions (articles 706-73 et 706-74 du Code de procédure pénale). Le TGI de Paris reste seul compétent en matière de terrorisme.

Ces juridictions comprennent une section du parquet, des formations d’instruction et de jugement spécialisées.

La juridiction spécialisée saisie reste compétente quel que soit la qualification retenue.

B. De nouveaux moyens d’action

En ce qui concerne les mesures d’investigation, l’introduction d’une procédure pénale spéciale pour le crime organisé a conduit à la codification légale des moyens d’investigation qui étaient auparavant seulement partiellement réglementé ou pas du tout. Toutefois, ces mesures ne peuvent être effectuées sans référence à la procédure ordinaire.

Ainsi, bien que le législateur déclare avoir l’intention de donner l’impression qu’elle avait établi une procédure pénale spéciale seulement pour le crime organisé, la nouvelle procédure n’est en réalité que d’une version augmentée de la procédure ordinaire.

En effet, l’objectif principal était d’introduire de nouvelles mesures efficaces et d’investigation sur des enquêtes de police et à les justifier par le biais d’une exigence accrue d’une autorisation judiciaire.

Se référer aux diapositives 18 à 29 pour une description des nouveaux moyens d’action contre la criminalité organisée.

II. Les mandats

Afin de faire la lumière sur les circonstances de l’infraction et sur la personnalité du délinquant, le juge d’instruction a reçu le pouvoir de procéder à diverses mesures.

Il faut que le juge d’instruction ait le pouvoir d’obliger les intéressés à comparaître devant lui et même, s’il en est besoin, de conserver la personne poursuivie à sa disposition et de la priver de tout ou partie de sa liberté durant le temps nécessaire à la réunion des preuves.

C’est ainsi que le juge d’instruction s’est vu confié le pouvoir de délivrer des mandats

A. Apport de « Perben II » aux mandats existants

Avant la loi Perben II, il existait d’ores et déjà 4 types de mandat. La loi Perben II a créé deux nouveaux mandats qui sont le mandat de recherche et le mandat d’arrêt européen.

1. Les mandats existant avant « Perben II »

Le mandat d’amener permet d’ordonner à la force publique de conduire immédiatement devant lui la personne à l’encontre de laquelle il est décerné. Avec un fort effet coercitif.

Le mandat de comparution : a uniquement pour objet de mettre en demeure la personne à l’encontre de laquelle il est décerné de se présenter devant le juge. Il n’a pas d’effet coercitif, et constitue simplement une notification par un officier de police judiciaire, agent de police judiciaire ou un agent de la force publique, ou une signification par un huissier.

Le mandat d’arrêt est l’ordre donné par un magistrat à tout agent de la force publique de conduire immédiatement devant lui la personne à l’encontre de laquelle il existe des indices graves ou concordants.

Le mandat de dépôt : est notifié par un magistrat (le juge des libertés et de la détention le plus souvent) à la personne mise en examen après débat contradictoire. Il est donné au surveillant chef de la maison d’arrêt d’accueillir et de détenir une personne.

En règle générale, l’usage du mandat, sauf du mandat de dépôt, est réservé au juge d’instruction.

Des règles formelles communes à tous ces mandats doivent être respectés afin qu’ils soient valides.

2. L’apport de la loi « Perben II »

Avant la loi « Perben II », les critères de la personne à l’encontre de laquelle ces mandats étaient délivrés n’étaient pas précisés. La loi « Perben II » a ainsi modifié l’article 122 pour préciser que les mandats d’arrêt, de comparution et d’amener ne peuvent être décernés uniquement qu’à l’encontre d’une personne à l’égard de laquelle il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu’elle ait pu participer, comme auteur ou complice, à la commission d’une infraction.

Le fait d’inscrire dans l’article 122 ces précisions permet d’encadrer notamment le pouvoir du juge d’instruction.

La loi impose désormais dans le cadre des mandats d’amener et d’arrêt, d’informer la personne de son droit de faire prévenir un proche et d’être examinée par un médecin.

Au-delà des modifications apportées aux mandats existants, un des véritables apports de la loi « Perben II », en dehors du mandat d’arrêt européen, réside dans la création d’un mandat de recherche, qui comme nous le verrons a la particularité de pouvoir être décerné par le procureur dans certaines circonstances.

B. La création du mandat de recherche

Il convient de préciser qu’il est soumis aux mêmes règles formelles que les mandats précédents.

1. Création

Son objet est de rechercher la personne à l’encontre de laquelle il est décerné et de la placer en garde à vue.

Mais afin de mieux comprendre cette procédure, on vous a préparé un schéma de fonctionnement.

Voir diapositives 44 et 45.

Par exemple, en règle générale, le juge d’instruction va mandater un officier de police judiciaire dans le cadre d’une instruction, de rechercher une personne qu’il souhaite interroger.

2. Accroissement des pouvoirs du Procureur de la République

a. Enquête de flagrance

Il est très important de préciser que ce mandat a la particularité de pouvoir être délivré par le Procureur de la République dans le cadre d’une enquête de flagrance au terme de l’article 70, ou dans le cadre d’une enquête préliminaire si les nécessités de l’enquête portant sur un crime ou un délit puni d’au moins 3 ans d’emprisonnement l’exigent (article 77-4).

b. Enquête préliminaire

On veut aligner les prérogatives du ministère public dans le cadre des enquêtes de flagrance, sur les pouvoirs du juge d’instruction, alors que la procédure devant le juge d’instruction permet certaines garanties procédurales (Art. 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme) que n’assure pas le Procureur de la République mais qui est justifié par les nécessités de l’enquête de flagrance.

En effet, dans un souci d’efficacité de la justice sur le plan européen, la loi « Perben II » crée en droit français le mandat d’arrêt européen qui a pour objet une meilleure reconnaissance des décisions judiciaires dans le territoire de l’Union européenne.

C. Le mandat d’arrêt européen

Le traité de Rome prévoit la liberté de circulation des hommes, des marchandises, des capitaux mais pas celle des jugements ni des juges.

Lors du traité de Maastricht signé en 1992, les questions de justice et de sécurité se voient pour la première fois mentionnées parmi les objectifs de l’Union. Elles forment le « troisième pilier » : ce sont des « question d’intérêt commun » traitées suivant la méthode inter-gouvernementale. Le Conseil peut désormais prendre des décisions et des décisions-cadre directement applicables.

1. Création du mandat.

En 2002 est créé le mandat d’arrêt européen par la décision-cadre du Conseil, qui marque le mouvement opéré par les législations vers une automatisation de la reconnaissance des décisions judiciaires. Ce mouvement est caractérisé par la suppression de la condition de la double incrimination, et par la judiciarisation de la procédure d’extradition

Le sommet européen de 1999 de Tempere précité, a énoncé que le principe de reconnaissance mutuelle devrait être la pierre angulaire de la coopération judiciaire entre les États membres.

Cela s’est concrétisé,

• D’une part, par l’objet même du mandat d’arrêt européen, qui est de remplacer, dans les relations entre les États membres de l’Union européenne, l’extradition par ce mécanisme de remise,
• D’autre part, par la remise en cause du principe de double incrimination.

Cette condition subordonne les poursuites ou la condamnation à l’existence de l’infraction tant dans l’État membre d’exécution que dans l’État membre d’émission.

L’article 695-23 du Code pénal créé par « Perben II » ne supprime pas cette condition de manière générale, mais énumère une liste limitative de 32 infractions qui en sont exemptées.

Jusqu’à l’introduction du mandat d’arrêt européen, un des principaux obstacles à l’extradition était ce principe de « double incrimination ».

2. L’exécution du mandat d’arrêt européen

Prend en compte les mesures de sûreté privatives de liberté alors qu’elles n’ont été introduites en droit français qu’avec la loi n°2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité  pénale pour cause de trouble mental, JORF, 26 février 2008, pp. 3266 et s.

III. Les autorités de poursuite et leurs attributions

A. La codification du rôle du Garde des Sceaux

1. Avant la loi Perben II

Antérieurement à la loi Perben de 2004, le Garde des sceaux se voyait déjà reconnaître un pouvoir de dénonciation et d’injonction auprès du procureur général. Ces pouvoirs été posés à l’article 36 (ancien) du code de procédure pénale :

« Le ministre de la justice peut dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance, lui enjoindre, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d’engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes. »

Ce pouvoir de dénonciation et d’injonction et de la conséquence du rapport hiérarchique direct entre le procureur général et le Garde des Sceaux ; c’est ensuite au procureur général de faire engager des poursuites auprès du procureur de la République, dont il est le supérieur hiérarchique direct.

Ce pouvoir n’est qu’un pouvoir d’action : il est impossible pour le garde des sceaux de demander le classement sans suite d’une affaire, ou de refuser d’exercer une voie de recours. Cela permet d’éviter un procès en manipulation par l’exécutif du pouvoir judiciaire. Par ailleurs, ces prérogatives sont exercées de façon transparente, écrite et jointe au dossier afin de respecter les droits de la défense (modifications opérées par les lois du 4 janvier et 24 août 1993).

Compte-tenu du statut particulier du ministère public, celui-ci est obligé d’engager ou de faire engager des poursuites mais il peut à l’audience faire part de ses observations personnelles, en conscience (« la plume est serve mais la parole est libre »).

D’autre part, le Garde des Sceaux a la possibilité d’émettre des circulaires de politique pénale ou d’action publique, qui seront adressées au parquet. Le ministre de la justice tient ce pouvoir du fait qu’il en est le chef de service.

2. Travaux de réforme de procédure pénale

Une commission de réflexion sur la justice s’est réunie en 1997, présidé par le premier président Pierre Truche, également ancien procureur près la Cour de Cassation.

Les travaux de cette commission sont venus à la conclusion qu’il fallait mettre fin au pouvoir du Garde des sceaux d’adresser des instructions dans les affaires individuelles. En contrepartie, cette commission se prononce pour la reconnaissance d’un droit de saisine des juridictions pour qu’il engage sa responsabilité propre sur ces affaires.

En revanche, il n’y a pas de remise en cause du principe des instructions générales d’action publique, qui sont indissociables du statut du parquet.

Néanmoins, d’autres travaux de réflexion ont souhaité une réforme ambitieuse du statut du parquet, mettant à sa tête un « procureur général de la nation » indépendant du pouvoir politique et qui se trouverait à la tête du ministère public. C’est notamment un projet soutenu à l’époque par Michèle Laure-Rassat ou Jean-François Burgelin, ancien procureur général près la Cour de cassation.

3. La réforme opérée par « Perben II »

La loi « Perben II » crée un chapitre 1^er bis au livre 1^er du titre 1^er du code de procédure pénale. Ce chapitre contient un nouvel article 30, qui reprend en son dernier alinéa l’ancien article 36, en ajoutant deux alinéas :

« Le ministre de la justice conduit la politique d’action publique déterminée par le Gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République.

« À cette fin, il adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales d’action publique. »

Cette réforme ne remet pas en cause les prérogatives propres du ministère public des permet de montrer clairement la primauté du Garde des Sceaux dans l’organisation hiérarchique du parquet.

Le Garde des Sceaux se voit charger de la conduite de la politique d’action publique par le premier alinéa du nouvel article 30. Il s’agit d’une transposition de l’article 20 de la Constitution de 1958, qui pose le principe que le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.

Le second alinéa de l’article 30 inscrits dont la loi la pratique des circulaires de politique pénale, qui ont pour objet d’interpréter un texte nouveau ou de dessiner des priorités dans la mise en œuvre de la politique d’action publique. En revanche ces circulaires ne sont qu’indicatives ou interprétatives, mais pas normatives, et elles ne contraignent pas la magistrature du siège.

Selon la Commission de réflexion sur la justice, la politique d’action publique vise à

« inscrire le traitement individuel des contentieux dans un cadre d’ensemble visant à une application cohérente de la loi, en fixant des priorités compte-tenu des circonstances et en veillant  au respect de l’égalité entre les citoyens ».

Le Conseil constitutionnel a été saisi de la conformité à la constitution de ces deux alinéas, qui mettait en cause plus largement le rôle du pouvoir politique sur l’autorité judiciaire. Le Conseil constitutionnel n’a apporté qu’une réponse limitée dans sa décision n°2004-492 DC du 02 mars 2004, Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité :

« [Cette nouvelle disposition] qui définit et limite les conditions dans lesquelles s’exerce cette autorité ne méconnaît ni la conception française de la séparation des pouvoirs, ni le principe selon lequel l’autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet, ni aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle »

Alors que l’on aurait pu s’attendre à une jurisprudence sur les rapports entre le monde politique et l’autorité judiciaire, le Conseil se contente de préciser que cette disposition « définit et limite » les pouvoirs du Garde des Sceaux par une affirmation de principe.

En revanche loi Perben deux ne revient pas à sur l’intervention du garde des sceaux dans les dossiers individuels ; il s’agit peut-être d’une occasion manquée pour qu’ont pour couper le cordon entre le pouvoir exécutif et le ministère public. Dans tous les cas, la magistrature debout conserve sa liberté de parole, peut s’exprimer sur chaque affaire en sa conscience, et d’après la jurisprudence constitutionnelle, elle est également gardienne des libertés individuelles (article 66 de la Constitution de 1958) autant que de la défense des intérêts généraux de la société.

B. Entre opportunité et systématisation des poursuites

Se référer aux diapositives 63 à 65.

Le ministère public a la possibilité de ne pas déclencher des poursuites, alors même que tous les éléments constitutifs d’une infraction sont rassemblés et que l’auteur est identifié. C’est le principe d’opportunité des poursuites.

La commission de réflexion sur la justice avait en 1997 demandé un encadrement de ce principe d’opportunité, afin de renforcer la transparence du fonctionnement judiciaire. Elle avait également demandé la possibilité d’un recours hiérarchique contre ces classements sans suite « pour inopportunité des poursuites ».

Les modifications opérées par la loi « Perben II » tendent à diminuer le recours à un tel classement sans suite, par une obligation de motivation et d’information des plaignants et des victimes.

Un recours hiérarchique est institué auprès du procureur général ; la particularité de ce recours est qu’il peut être exercé par toute personne ayant dénoncé les faits, dénotant encore une idée de privatisation du droit pénal.

Logiquement, le taux de classement sans suite pour motif d’inopportunité des poursuites a chuté de près de 10 % en seulement quatre ans ; néanmoins si la réforme de la procédure pénale a participé à ce résultat, il est également nécessaire de prendre en considération la politique d’action publique qui a été menée au cours des dernières années.

C. L’optimisation du traitement des affaires

Il est entendu que le procureur de la République est le moteur de la procédure pénale : il met en mouvement l’action publique. Néanmoins, le rôle du ministère public s’étend également au choix de la procédure à suivre pour optimiser le traitement de l’affaire. De ce point de vue, on peut se demander si la procédure pénale un n’est pas vu comme un outil de gestion des ressources humaines et des fonds des juridictions. Vous

Ce rôle s’illustre notamment par le développement de la composition pénale, une mesure alternative aux poursuites qui repose sur l’aveu. Si des poursuites doivent être engagées, le procureur de la République peut encore choisir entre une procédure simplifiée, ou la mesure phare de la loi « Perben II » : la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité « les plaider-coupable » à la française.

1. Le développement de la composition pénale

Se référer aux diapositives 67 à 69.

La composition pénale était cantonnée avant 2004 aux infractions dont la faible gravité faisait qu’il était justifié de sanctionner les faits délictueux par des mesures alternatives, parmi lesquelles on trouve une amende de composition, dont le montant est plafonné à 3 750 euros. Par ailleurs cette procédure, qui doit être validée par un juge, n’était applicable qu’à certaines infractions.

La loi « Perben II » a notamment déplafonné l’amende de composition, dont le maximum est le maximum de l’amende encourue pour l’infraction. Par ailleurs, le domaine de la composition pénale est étendu à tous les délits punis d’un emprisonnement de moins de cinq ans.

Par conséquent, la composition pénale est devenue un outil d’optimisation du traitement des affaires, dans les procédures où l’auteur avoue les faits délictueux et est volontaire pour s’astreindre à des mesures, notamment le paiement d’une amende. Cette amende est désormais suffisamment importante pour faire cesser le trouble à l’ordre public, afin que le ministère public trouve cette procédure intéressante. Dans tous les cas, le parquet peut toujours poursuivre en cas de refus de la personne des mesures de composition pénale, ou de non-exécution des mesures.

2. La création de la procédure correctionnelle simplifiée

Se référer aux diapositives 70 à 72.

La procédure simplifiée a été créée par la loi « Perben I ». Il s’agit d’une procédure permettant un traitement rapide d’infractions particulières dans lesquelles les faits reprochés à l’auteur sont établis, et les renseignements concernant la personnalité de l’auteur sont suffisants pour déterminer une peine en son absence.

Cette procédure est à juge unique et sans débat préalable. Néanmoins, le Conseil constitutionnel a validé la création de cette procédure simplifiée dans sa Décision n°2002-461 DC, du 29 août 2002, Loi d’orientation et de programmation pour la justice :

« les dispositions des nouveaux articles 495 à 495-6 du code de procédure pénale apportent à la personne qui fait l’objet d’une ordonnance pénale, quant au respect des droits de la défense, des garanties équivalentes à celles dont elle aurait bénéficié si l’affaire avait été directement portée devant le tribunal correctionnel ; qu’en effet, l’ordonnance doit être motivée ; que le prévenu dispose d’un délai de quarante-cinq jours à compter de la notification de l’ordonnance pour former opposition ; que, dans cette hypothèse, l’affaire fait l’objet devant le tribunal correctionnel d’un débat contradictoire et public au cours duquel l’intéressé a droit à l’assistance d’un avocat ; qu’il doit être informé de ces règles ; que l’ensemble de ces dispositions garantit de façon suffisante l’existence d’un procès juste et équitable »

Le respect des droits de la défense dans cette procédure n’est donc possible que dans la mesure où l’auteur est informé de son droit d’opposition à compter de la notification de l’ordonnance pénale. On se trouve donc bien dans une procédure avant tout dérogatoire, dont l’objectif premier est d’optimiser le traitement d’une affaire.

Il faut relever que depuis 2002, le champ d’application de cette procédure simplifiée n’a cessé de s’étendre : d’abord restreinte aux délits routiers, elle s’est étendue en 2007 aux délits relatifs à l’usage de stupéfiants, et en 2009 au délit de contrefaçon commis par le moyen d’un service de communication au public en ligne.

IV. La comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité

La CRPC est la mesure phare de la loi Perben du 9 mars sur la criminalité. Celle qui pourrait bouleverser la culture judiciaire. La procédure dite du « plaider coupable », continue de provoquer la controverse, à l’heure où la loi Perben II est toujours critiquée par des avocats et des magistrats.

Révolution juridique selon les uns, mise en conformité avec d’autres pays comme l’Angleterre, le pays de Galles ou le Canada selon d’autres, le « plaider coupable », qui existe aussi en Allemagne, au Portugal et en Italie, continue à susciter débats et interrogations. Inspiré du plaider coupable anglo-saxon (« plea bargain »), cette procédure permet au délinquant qui reconnaît les faits qui lui sont reprochés d’accepter la sanction proposée par le procureur de la République et d’éviter ainsi un procès.

Le plaider coupable ou «comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité» ne s’applique qu’aux infractions les moins graves. Il n’y a pas de procès, contrairement à ce qui se passe en comparution immédiate. On dirait, alors, qu’il s’agit d’une sorte de justice rendue dans la discrétion lors d’un face-à-face avec le procureur.

Véritable révolution juridique, le plaider coupable introduit de fait dans la tradition juridique française des pratiques assez familières dans les cours de justice américaines, comme la négociation de la peine ou la prise en compte de l’aveu comme une preuve. Selon des magistrats, près de 90 % des affaires passeront à terme par la procédure de la « comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ».

Loi n°2004-204 du 9 mars 2004 :

Pour les délits punis à titre principal d’une peine d’amende ou d’une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à cinq ans, le procureur de la République peut, d’office ou à la demande de l’intéressé ou de son avocat, recourir à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité conformément aux dispositions de la présente section à l’égard de toute personne convoquée à cette fin ou déférée devant lui en application des dispositions de l’article 393, lorsque cette personne reconnaît les faits qui lui sont reprochés.

C’est cette loi qui a introduit dans la procédure pénale française la « comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ».

A. L’application présente de la CRPC

Cette procédure est applicable aux personnes, qui ont commis un délit puni d’une peine d’amende ou d’une peine d’emprisonnement d’une durée maximale de 5 ans.

Elle n’est pas applicable :

• aux mineurs,
• en cas de délits d’homicides involontaires,
• de délits de presse,
• de délits politiques ou
• de délits dont la procédure est prévue par une loi spéciale.

Elle est proposée à l’initiative du procureur de la République, de l’intéressé ou de son avocat.

1. Utilisation

La CRPC est principalement utilisée pour :

• les délits routiers (conduite sous l’emprise de l’alcool, conduite sans permis ou encore conduite sans assurance, voire deux d’entre eux ou les trois ensembles)
• les violences urbaines,
• les contentieux familiaux (non-paiement de pension alimentaire, non présentation d’enfant),
• le non-respect des règles d’hygiène et de sécurité en droit du travail,
• les infractions de droit pénal de la consommation ou de la concurrence (magasins ouverts le dimanche sans autorisation),
• délits financiers de faible importance,
• l’usage de stupéfiants.

La grande majorité des tribunaux correctionnels ont choisi de faire passer en «comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité» des affaires où il y a rarement des victimes.

Le plus souvent la personne poursuivie n’a pas de condamnation à son casier judiciaire.

2. Procédure

Le projet prévoit plusieurs garanties procédurales :

• le délinquant dispose d’un délai de réflexion de dix jours ;
• il donne son accord en présence de son avocat, qui a pris auparavant connaissance du dossier ;
• l’accord conclu avec le procureur doit être homologué en audience publique par un juge du siège ;
• le délinquant ainsi condamné peut faire appel de la décision d’homologation dans les dix jours.

Par ailleurs, les victimes, prévenues de la mise en œuvre de la procédure, peuvent demander réparation de leur préjudice.

a. Convocation devant le procureur

L’intéressé est convoqué devant le procureur de la République. Il doit être assisté de son avocat ou, s’il le demande, d’un avocat désigné par le bâtonnier. Les frais d’avocat sont à sa charge sauf s’il remplit les conditions d’accès à l’aide juridictionnelle.

b. La phase de proposition

Le procureur de la République propose à la personne d’exécuter une ou plusieurs peines principales ou complémentaires.

Il peut, donc, proposer :

• soit une peine d’emprisonnement dont la durée ne peut être supérieure à 1 an, ni excéder la moitié de la peine encourue. S’il propose une peine de prison ferme, il doit préciser si elle sera immédiatement mise à exécution ou si l’intéressé sera convoqué devant le juge de l’application des peines pour que soient déterminées ses modalités d’exécution (notamment : semi-liberté, placement sous surveillance électronique).
• soit une peine d’amende, dont le montant ne peut être supérieur à celui de de l’amende encourue.

Ces peines peuvent être assorties d’un sursis.

Les déclarations par lesquelles l’intéressé reconnaît les faits qui lui sont reprochés sont recueillies dans un procès-verbal.

c. Décision de l’auteur des faits

L’intéressé peut s’entretenir librement avec son avocat avant de faire connaître sa décision. Il dispose de 3 possibilités :

• accepter
• refuser la proposition ou
• demander un délai de réflexion

En effet, l’auteur des faits a le droit de demander un délai de réflexion de 10 jours avant de faire connaître sa décision.

Ce dernier peut alors décider de le présenter, sous certaines conditions, devant le juge des libertés et de la détention pour que celui-ci ordonne :

• soit son placement sous contrôle judiciaire,
• soit son placement en détention mais à condition que l’une des peines proposées soit égale ou supérieure à 2 mois d’emprisonnement ferme, et que le procureur ait demandé sa mise à exécution immédiate.

Dès lors, la nouvelle comparution de l’intéressé devant le procureur doit avoir lieu dans un délai compris entre 10 et 20 jours à compter de la décision du juge des libertés et de la détention.

Par ailleurs, l’intéressé peut refuser les propositions de peines qui lui ont été faites par le procureur. Ce dernier doit alors saisir le tribunal correctionnel pour engager des poursuites.

Enfin, si la personne accepte la peine proposée, le procureur de la République doit saisir le président du tribunal de grande instance, ou le juge délégué par lui, d’une requête en homologation.

d. La phase d’homologation

L’auteur des faits et son avocat sont entendus par le président du tribunal qui doit se prononcer le jour même, par ordonnance motivée.

Le juge décide d’homologuer ou refuser la proposition du procureur. Il ne peut ni la modifier, ni la compléter. L’audience est publique.

S’il accepte la proposition, il rend une ordonnance d’homologation. Elle produit les mêmes effets qu’un jugement et elle est immédiatement exécutoire. L’ordonnance doit être notifiée à l’intéressé qui dispose alors d’un délai de 10 jours pour faire appel.

S’il rend une ordonnance de refus d’homologation, le procureur de la République doit saisir le tribunal correctionnel afin d’engager des poursuites.

e. Appel de l’ordonnance d’homologation

En cas d’appel de l’ordonnance d’homologation, la chambre des appels correctionnels ne peut prononcer une peine plus sévère que celle homologuée par le président du tribunal de grande instance, sauf si l’appel est formé par le ministère public.

f. Prise en compte des intérêts de la victime

La victime doit être informée sans délai de la mise en œuvre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

Elle peut alors se constituer partie civile et demander la réparation de son préjudice. Elle est entendue, accompagnée le cas échéant de son avocat, lors de la phase d’homologation par le président du tribunal de grande instance.

Après avoir entendu les observations de toutes les parties, le président statue sur la demande d’homologation et sur la demande de dommages et intérêts de la victime.

Néanmoins, si la victime n’a pu faire valoir son droit durant la phase d’homologation, le procureur de la République doit l’informer qu’elle peut demander une audience auprès du tribunal correctionnel pour qu’il statue sur sa demande.

B. Débat et avenir de la CRPC

1. Critique de la CRPC

a. Les arguments pour la CRPC

• Désengorgement des tribunaux
• Élimination de l’impunité
• Succès de la CRPC (plus que 10.000 dossiers réglés seulement les 6 premiers mois de l’application de la nouvelle réforme !)
• Allégement du budget de la Justice
• Rapprochement entre la Justice et les citoyens
• Existence d’un dialogue direct (pas de marchandage)
• La méconnaissance de la présomption d’innocence, principe fondamental du droit pénal
• la toute-puissance du procureur de la République
• le rôle des avocats
• le fait que les délinquants peuvent s’en tirer avec des peines relativement légères
• procédure susceptible d’amener un innocent à se reconnaître coupable
• on va vers des distributeurs automatiques de peines. On instaure une justice d’en bas avec des affaires traitées de manière simplifiée et indigne
• la fin du procès pénal tel que nous le connaissons jusqu’ aujourd’hui
• la victime est “oubliée”
• L’homologation par le juge deviendra vite une formalité
• Cette procédure écarte la publicité des débats, principe fondamental en démocratie

b. Les arguments contre la CRPC

• La méconnaissance de la présomption d’innocence, principe fondamental du droit pénal
• la toute-puissance du procureur de la République
• le rôle des avocats
• le fait que les délinquants peuvent s’en tirer avec des peines relativement légères
• procédure susceptible d’amener un innocent à se reconnaître coupable
• on va vers des distributeurs automatiques de peines. On instaure une justice d’en bas avec des affaires traitées de manière simplifiée et indigne
• la fin du procès pénal tel que nous le connaissons jusqu’ aujourd’hui
• la victime est “oubliée”
• L’homologation par le juge deviendra vite une formalité
• Cette procédure écarte la publicité des débats, principe fondamental en démocratie

2. L’avenir de la CRPC

a. Plaider coupable aux assises ?

De fait, le passage au « plaider coupable » en matière criminelle représente un vrai changement dans la mesure où cette disposition va contre la tradition judiciaire française, qui veut que le procès soit le lieu où émerge la vérité. A fortiori pour les affaires les plus graves, et notamment les crimes, jugés aux assises.

b. Le début d’une justice à l’américaine ?

Non, malgré de nombreuses réactions, et même si le rapport Léger introduit un réel changement. La France n’épouse pas la tradition américaine justement parce que la peine ne fera pas l’objet d’une négociation durant l’instruction, après aveux, entre le coupable et le parquet.

Bibliographie

Introduction

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• Ministère de la Justice, Infostat Justice 96, 09/2007, http://www.justice.gouv.fr/art_pix/2_infostat96.pdf
• H. HOEPFFNER, Le procès fait à la loi Perben II, http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/pdf/Conseil/PerbenII.pdf
• M. MILET, « Les professions juridiques contre la « loi Perben II ». Le tempo singulier des pratiques ordinaires de la mobilisation collective », Parlement[s] 2009/1, n° 11, p. 53-66, http://www.cairn.info/article.php?ID_ARTICLE=PARL_011_0053#Cairn_no4

Mandats

• B. BOULOC, Procédure pénale, Dalloz, Paris, 2008.
• J. PRADEL, Procédure pénale, Editions Cujas, Paris, 2006/2007.
• C. RENAULT-BRAHINSKY, Procédure pénale, Gualino éditeur, Paris, 2006.
• R. VAN RUYMBEKE, Le juge d’instruction, PUF, Paris, 2002.
• E. VERGES, Procédure pénale, LexisNexis Litec, Paris, 2007
• Mandat d’arrêt européen : La fin des procédures complexes d’extradition, http://ec.europa.eu/justice_home/key_issues/european_arrest_warrant/eaw_1204_fr.pdf
• Rapport d’information déposé par la délégation de l’Assemblée Nationale pour l’Union Européenne sur le mandat européen, n°469, 11 décembre 2002.
• Communiqué Comm. CE n°IP/05/207, 23 févr. 2005
• E. MATTHIAS, Procédure Pénale, Lexifac Droit, 2004

Parquet

• P. TRUCHE, Rapport au Président de la République de la commission de réflexion sur la justice, La Documentation française, 01/1997 http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/974072100/index.shtml
• B. DE LAMY, La loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, Dalloz 2004, p. 1910
• G. CORNU (dir.), Vocabulaire Juridique, PUF
• Ministère de la Justice, Les chiffres clés de la Justice, 2009, http://www.justice.gouv.fr/art_pix/2_stat_chiffrescles09_20091014.pdf
• Ministère de la Justice, Annuaires de la justice 2004 (http://www.justice.gouv.fr/art_pix/1_annuairestat2006.pdf ), 2005 (http://www.justice.gouv.fr/art_pix/1_annuaire2007.pdf) et 2006 (http://www.justice.gouv.fr/art_pix/1_stat_anur08_20090317.pdf)